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Recherche Economique Groupe

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Allemagne, terre d’accueil

Caroline Newhouse

En 2015, l’Allemagne pourrait accueillir jusqu’à 800 000 demandeurs d’asile.

Cela représente un choc migratoire sans précédent, que la vigueur de l’économie allemande devrait toutefois permettre d’absorber.

Il s’agit pour l’Allemagne d’un enjeu économique de première importance, tant du point de vue de la pérennité de son modèle social, que de la soutenabilité à long terme de sa croissance.

L’équation démographique, jusque-là défavorable à l’Allemagne, pourrait bien être sensiblement modifiée par la forte progression de sa population immigrée. En effet, selon les données de la Banque mondiale, l’Allemagne est le deuxième pays au monde après le Japon (25%) et avec l’Italie

à avoir la proportion la plus élevée de personnes de plus de soixante-cinq ans (21%). Le vieillissement de la population s’opère en Allemagne principalement par la baisse du taux de fécondité. A la fin des années soixante, ce dernier est passé sous le taux de remplacement de la population (2,03 et 2,1 respectivement), et depuis les années quatre-vingt il y est inférieur d’environ d’un tiers (1,56). En 2013, il était à 1,40.

Combiné à un allongement de l’espérance de vie de plus de onze ans et demi entre 1960 et 2012, on a assisté à un vieillissement rapide de la population allemande. Si cette tendance se poursuit, la contraction de la population active débutera dès 2020, sous l’effet du départ à la retraite de la génération des baby-boomers. Selon les données d’Eurostat, la population baisserait de plus de 30 % dans les 50 prochaines années et son taux de dépendance (ratio du nombre d'inactifs sur le nombre actifs) passerait de 43 à 77 %.

Une manne providentielle ?

Depuis le début de l’année, l’Allemagne a accueilli plus de 400 000 demandeurs d’asile1 en provenance du Moyen-

1 Un demandeur d’asile est une personne qui sollicite, dans un autre pays que le sien, le statut de réfugié (individu se trouvant hors de son pays parce qu'il craint, avec raison, d'y être persécuté du fait de sa race, de sa religion, etc…) ou une protection subsidiaire généralement octroyée à des individus fuyant un conflit militaire, laquelle prend habituellement fin si les conditions dans le pays d'origine cessent d'exister.

Solde migratoire allemand

En milliers

Graphique 1

Source : Destatis ; *: prévisions BNP Paribas

Inversion démographique ? g.a. %

▬ Population totale (cvs, éch G) ▬ Population active (cvs éch. D)

Orient2. Cette vague migratoire est sans précédent, à plusieurs égards. Elle pose tout d’abord des questions tant humanitaires qu’économiques, en raison de son ampleur (en 1992, au lendemain de la chute de l’Union Soviétique et de la

2 Rapporté à sa population, l’Allemagne se place au quatrième rang des pays d’accueil avec 3,7 demandeurs d’asile pour 1000 habitants après la Hongrie (10,4), la Suède (8,1) et l’Autriche (5,6) sur douze mois (entre juillet 2014 et juin 2015).

1

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réunification allemande, 438 000 demandeurs d’asile sont arrivés en Allemagne, un record jusque-là inégalé), de sa durée mais aussi de la variété des situations des réfugiés. D’ici la fin de l’année, leur nombre pourrait atteindre 800 000 (contre 24 000 prévus en France), soit quatre fois plus qu’en

2014.

Un effort d’abord humanitaire…

De nombreux demandeurs d’asile, en particulier Syriens et

Erythréens, arrivent en Allemagne sans connaissance, même lacunaire, de la langue. Selon le ministère de l’Intérieur, parmi les réfugiés syriens, 30% sont mineurs tandis que 15 % à 20

% d’adultes sont analphabètes. Or, les enquêtes européennes montrent que les principales barrières à la mobilité de la main d’œuvre sont celles liées à la diversité des cultures et des langues, avant même les difficultés administratives liées à l'hétérogénéité des systèmes sociaux. Ici, l’attractivité de l’Allemagne repose à la fois sur le dynamisme économique du pays et l’accueil humanitaire dont ils ont fait l’objet de la part du gouvernement ou de la population.

Intégrer cette population majoritairement peu qualifiée et ne parlant pas allemand constitue donc un véritable enjeu de société pour l’Allemagne qui, jusqu’à présent, s’est principalement ouverte aux étrangers hautement qualifiés. En 2012, Berlin a, en effet, amélioré la reconnaissance des diplômes et des qualifications obtenus à l’étranger. L’état fédéral a assoupli les conditions d’entrée et de séjour des professionnels hautement qualifiés en transposant la directive européenne de 2009. Il a ainsi créé la «carte bleue» européenne, qui donne un droit d’entrée et de séjour aux diplômés décrochant un contrat de travail dans l’Union européenne. Toutefois, 26 500 personnes ont pu en bénéficier depuis l’adoption de la loi, bien loin des 300 000 escomptés.

Tout l’enjeu est donc de réduire la période d’intégration au marché du travail de ces individus peu ou pas qualifiés. Or, la part des immigrés sans formation professionnelle est restée quasiment inchangée depuis 20 ans (environ 30% en 2013), ce qui questionne la capacité de l’Allemagne à faire face à la vague migratoire actuelle.

… qu’il a fallu doser

L’afflux a, en effet, été tel que le ministre de l’Intérieur, Thomas de Maizière, a dû annoncer mi-septembre le rétablissement de contrôle d’identités aux frontières avec l’Autriche. L’Allemagne avait alors accueilli, en l’espace d’un weekend, plus de 20 000 réfugiés, retenus jusque-là en Hongrie et en Autriche.

28 septembre 2015

Un mécanisme permanent de solidarité

Le 9 septembre 2015, Jean-Claude Juncker a présenté devant la Commission européenne un projet de mécanisme permanent de relocalisation de 120 000 demandeurs d’asile dans l’Union européenne à partir de l’Italie(15 600), la Grèce (50 400) et la Hongrie (54 000). Ils viennent s’ajouter aux 40 000 que la CE avait proposé de relocaliser en mai dernier. Le projet devrait modifier le règlement de Dublin et ne serait activé que dans des

conditions « strictes ». La Commission déterminerait le nombre de

demandeurs d’asile à relocaliser à partir du pays qui fait face à des demandes d’asile disproportionnées par rapport à ses capacités d’accueil. Elle fixerait, par ailleurs, la durée de cette procédure d’urgence. La clé de répartition des demandeurs d’asile prendrait en compte le PIB (pondération de 40%), le nombre d’habitants (40%), le taux de chômage (10%) et le nombre de demandeurs d’asile arrivés dans les six derniers mois (10%) Un pays ne souhaitant pas accueillir de réfugiés pourrait invoquer la clause d’exception. Sa demande serait alors examinée par la Commission. En cas d’acceptation, le pays exempté se verrait dans l’obligation de verser une compensation financière au budget de l’Union européenne s’élevant à 0,002% du PIB national.

Par ailleurs, la Commission a proposé la création d’un fonds fiduciaire doté de EUR 1,8 mds pour l’Afrique et d’une liste

commune à l’Union européenne de pays d’origine sûrs. Cette

liste européenne permettrait d'accélérer, dans l’ensemble de l’UE,

le traitement des demandes d’asile individuelles des candidats

originaires de ces pays et d'organiser plus rapidement leur retour si l’évaluation de leurs demandes confirme qu'aucun droit d’asile ne peut leur être accordé.

La Roumanie, la République Tchèque, la Hongrie et la Slovaquie ont catégoriquement refusé la proposition de J.C. Juncker.

L’Espagne a proposé une autre clé de répartition avec une pondération plus élevée donnée au taux de chômage et / ou au nombre de réfugiés déjà arrivés. En outre, le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark ont la possibilité de participer ou non (opting out right) à toute décision relative aux accords de Dublin et de Schengen,3 et donc à l’application de ce mécanisme.

La nécessité de réguler l’accueil s’explique aussi par le fait qu’en Allemagne, les réfugiés sont autorisés à travailler trois mois après l’obtention de ce statut, à comparer avec neuf mois en France ou encore un an au Royaume-Uni. En moyenne au premier semestre 2015, 5,3 mois étaient nécessaires pour avoir accès au statut de réfugié en Allemagne.

Un impact budgétaire mineur

3 L’espace Schengen est un espace de libre circulation des personnes entre les pays membres signataires. Depuis le 1er juillet 2013, l’espace compte 26 états : 22 des 28 membres de l’Union Européenne (Bulgarie, Roumanie, Chypre et Croatie n’y participent pas encore, tandis que Royaume-Uni et Irlande disposent d’un statut particulier et ne participent qu’à une partie des dispositions) et 4 membres associés ne faisant pas partie de l’UE (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein). Le principe de la liberté de circulation des personnes (art. 3 TUE) implique que tout individu

(ressortissant de l’UE ou d’un pays tiers), une fois entré sur le territoire de l’un des pays membres, peut franchir les frontières des autres pays sans subir de contrôles.

Un état ne peut rétablir le contrôle à ses frontières qu’en cas d’atteinte à l’ordre public ou à la sécurité nationale.

Enfin, l’accueil des réfugiés pose la question de son mode de financement. Depuis la seconde guerre mondiale, l’Allemagne a mis en place un mécanisme permanent et obligatoire de relocalisation des immigrés. Ce mécanisme de quotas très précis est fixé en fonction de la richesse et de la population de chaque Land qui relocalise, à son tour, la population migrante dans ses communes en fonction d’une clé régionale de répartition. Ce système a prouvé son efficacité jusqu’à présent.

Toutefois, face à cet afflux sans précédent, la Chancelière a annoncé le déblocage de EUR 6 mds en 2016 (équivalant à 2% des dépenses publiques budgétées pour l’année

2

prochaine), dont EUR 3 mds à l’intention des communes et des Länder pour les aider à financer l’accueil des migrants.

L’année dernière, EUR 11 mds avaient été nécessaires pour venir en aide aux réfugiés. 150 000 nouvelles places vont aussi être construites dans les foyers de premier accueil. Par ailleurs, il a été décidé que les prestations aux réfugiés seraient désormais versées en nature (essentiellement sous forme d’aide alimentaire et de soins, qui viendront se substituer aux EUR 153 prévus) dans les centres d’accueil.

Plus généralement, le financement de l’accueil des réfugiés ne remet pas en cause l’objectif d’équilibre budgétaire pour 2015 ni pour 2016, compte tenu du bon état de santé des finances publiques. A contrario, il devrait même exercer un effet positif, bien que limité, sur la croissance l’année prochaine (moins de

0,2 points de pourcentage).

Quels effets économiques ?

A long terme, l’immigration est considérée comme un facteur positif pour la croissance économique et les finances publiques, indépendamment même de la situation démographique. En effet, la contribution des immigrés à l’économie est supérieure à ce qu’ils reçoivent en termes de prestations ou de dépenses publiques supplémentaires générées par leur présence (structure d’accueil et politiques d’accompagnement social et sanitaire). En outre, le montant des prestations sociales et prestations en nature perçues par les réfugiés est identique à ce que perçoivent les Allemands, contrairement à ce qui se passe en Amérique du Nord, en Suède ou au Danemark où le premier est supérieur au second. Par ailleurs, les dernières études circonstanciées de l’OCDE montrent que la main d’œuvre immigrée vient généralement répondre à une demande d’emploi non satisfaite nationalement, que ce soit celle de niches économiques en forte croissance ou de secteurs en déclin.

Immigrés et natifs ne sont donc pas en concurrence mais plutôt complémentaires. Du fait de la présence des premiers, les seconds ont plus facilement accès à des tâches moins manuelles et plus qualifiées, donc mieux rémunérées. Dans ces conditions, l’arrivée de migrants contribue à la flexibilité du marché du travail, en réduisant les goulets d’étranglement dans certains secteurs. A cet égard, les besoins de main d’œuvre dans les secteurs de l’ingénierie et de l’industrie manufacturière sont importants. Il resterait, selon Destatis, 574 000 postes à pourvoir cette année. Par ailleurs, l’arrivée de migrants sur le marché du travail devrait avoir un impact marginal sur le salaire d'équilibre et le niveau d'emploi des travailleurs nationaux, notamment du fait que les migrants répondent à une demande de travail non satisfaite. En outre, alors que la plupart des études étudient les effets de la main d’œuvre immigrée sur l’offre de travail, Gihoon Hong et John

McLaren4 se sont intéressés à ses effets sur la demande de services produits localement. A partir de l’étude des données américaines du recensement entre 1980 et 2000, ils concluent que, pour chaque migrant, 1,2 emploi local principalement occupé par un natif (près des deux tiers dans les services) est

4 Gihoon hong et John McLaren « Are migrants a shot in the arm of the local economy? » Working paper 21123 NBER April 2015

créé. De même, la majorité des études concluent à un impact non-significatif, voire légèrement positif, de l'immigration sur les finances publiques des pays d’accueil. Enfin, l’immigration augmente la population en âge de travailler et contribue ainsi au développement du capital humain du pays d’accueil. Enfin, elle allège les contraintes financières pesant sur les finances publiques via la soutenabilité à long terme des systèmes de santé et de retraite.

Ainsi, grâce à l’immigration, la population allemande a crû en 2014 pour la quatrième année consécutive. Selon Destatis (donnée publiée en septembre 2015) l’Allemagne comptait

81,2 millions d’habitants fin 2014, un chiffre qui pourrait faire mentir les prévisions des démographes. L’Allemagne a, en effet, enregistré un solde migratoire net de 550 000 personnes l’année dernière, un record depuis 1992. Dans ces conditions, les contraintes que fait peser le vieillissement anticipé de la population sur l’économie allemande pourraient se voir alléger. Car le flux migratoire net nécessaire pour compenser la baisse attendue de la population active, sous l’effet du départ à la retraite des baby-boomers, est d’environ 250 000 personnes par an. Compte tenu de l’âge moyen de la population immigrée (28 ans contre 44 ans pour les Allemands), la population en âge de travailler pourrait demeurer quasiment constante à l’horizon de 2060, avec une proportion d’étrangers résidant sur le sol allemand de l’ordre de 40%. En outre, le taux de dépendance s’établirait à environ 55% en 2060, allégeant significativement les tensions sur l’équilibre du système de retraite par répartition.

Dans ces conditions, l’augmentation pérenne de la population active (un solde migratoire net de l’ordre de 300 000 individus représente une augmentation annuelle de 0,75% de la population active) permettrait d’enrayer la baisse annoncée de la croissance potentielle à 1% à horizon de 2020 et, à terme, d’en favoriser le redressement.

Somme toute, face à ce mouvement migratoire d’une ampleur sans précédent, Angela Merkel a été exemplaire en décidant l’accueil sans conditions de milliers de réfugiés fuyant les zones de combat. Sa réponse humanitaire a fait l’unanimité en

Allemagne. De fait, elle répond aussi à une logique économique. Dans un marché du travail très tendu, proche du plein emploi, l’arrivée d’une main d’œuvre jeune qui n’a qu’un souhait, celui de s’intégrer rapidement, représente une véritable aubaine qui devrait permettre d’alléger la contrainte démographique.

Caroline Newhouse caroline.newhouse@bnpparibas.com

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