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Allemagne : tournant expansionniste ?  
Raymond Van der Putten  
Programme du Gouvernement 2018-2021  
Après six mois de négociations, du jamais vu, la  
chancelière Angela Merkel a réussi, en mars, à prolonger la  
grande coalition entre la CDU/CSU et le SPD.  
(EUR Milliards)  
Total  
88.6  
Etat Sécurité  
fédéral sociale  
Malgré une croissance économique proche de son  
potentiel, la politique budgétaire sera très expansionniste  
dans les années à venir.  
Total de relance budgétaire  
66.0  
22.6  
%
du PIB  
2.7  
2.0  
0.7  
L’investissement dans les infrastructures numériques et  
l’éducation est l’un des aspects positifs du programme.  
Dépenses additionels  
dont :  
50.7  
48.3  
2.4  
Cependant, les nouvelles promesses concernant les  
retraites risquent de compromettre la stabilité des finances  
publiques sur le long-terme.  
Education  
6.0  
12.0  
4.0  
6.0  
12.0  
4.0  
Même si un renforcement de la zone euro reste nécessaire  
aux yeux de la Chancelière Merkel, les moyens d’y parvenir  
sont peu détaillés et un certain conservatisme prédomine.  
Aucun bouleversement n’est à attendre sur ce terrain.  
Ménages  
Construction  
Politque régionale  
4.0  
4.0  
Aide aux refugés  
0.0  
8.0  
-8.0  
7.5  
Défense et l'aide au développement  
Pënsions de retraite aux mères  
Budget de l'UE après Brexit  
Assurance maladie  
2.0  
2.0  
Au cours de la décennie écoulée, l’Allemagne est devenue  
l’une des économies européennes les plus performantes. Sur  
la période 2013-2017, l’activité économique a enregistré une  
croissance annuelle de près de 2 % en moyenne, le chômage  
a reculé de 1,4 point à 3,8 % de la population active et les  
finances publiques ont été consolidées. La mise en œuvre du  
programme de réformes structurelles « Agenda 2010 » par le  
chancelier Schröder (SPD, sociaux-démocrates) a contribué,  
dans une large mesure, à ce redressement économique.  
10.7  
7.8  
3.2  
7.8  
4.2  
1.3  
2.9  
Allégements fiscaux  
dont :  
40.9  
19.0  
21.9  
Disparition de la taxe de solidarité  
Correction des tranches d'imposition  
Assurance chômage  
Hausse des impôts (-)  
Impôt libératoire sur les revenus des capitaux  
10.0  
21.0  
9.9  
10.0  
9.0  
12.0  
9.9  
Malgré une reprise robuste, la grande coalition entre la  
CDU/CSU (conservateurs) et le SPD, qui a gouverné le pays  
entre 2013 et 2017, est devenue de plus en plus impopulaire.  
En premier lieu, tout le monde n’a pas profité des succès  
3.0  
1.3  
1.7  
3.0  
1.3  
1.7  
1
économiques . La dispersion des revenus s’est, de fait,  
modérément accentuée, un phénomène qui sexplique  
cependant surtout par une meilleure insertion des travailleurs  
PM Haut débit, pact digital pour les écoles  
financés par la vente des fréquences G5  
14.5  
14.5  
1
Tableau 1  
Source : Institut der deutschen Wirtschaft  
Raymond Van der Putten, 2017, « Allemagne : vers une société  
plus juste », Conjoncture, juin, BNP Paribas.  
EcoFlash // 25 avril 2018  
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2
peu qualifiés dans l’économie. Le SPD  
a même fait  
Dépenses fédérales supplémentaires 2018-2022  
campagne sur un programme appelant à la construction d’une  
société plus juste et à revenir sur certaines réformes de  
l’Agenda 2010. Ensuite, à l’instar d’autres pays européens,  
les inquiétudes suscitées par les politiques sur l’immigration  
sont allées croissant, alors qu’entre 2015 et 2016, l’Allemagne  
a accueilli 1 200 000 demandeurs d’asile.  
 Couvertes  Non couvertes  
mn euros  
50  
4
0
Les partis de la coalition ont subi un lourd revers électoral lors  
des législatives de septembre 2017. Le score de la CDU/CSU  
s’est effondré, passant de 41,5 % à 32,9 % des voix. Le SPD  
n’a obtenu que 20,5 % des suffrages, soit un repli de 5,2  
points de pourcentage. De plus, pour la première fois, un parti  
d’extrême-droite a réussi à dépasser le seuil électoral de 5%.  
Avec 12,6 % des voix, lAfD (Alternative pour l’Allemagne) est  
ainsi devenu la troisième force politique du pays.  
30  
20  
10  
La formation d’une nouvelle coalition ne fut pas chose facile.  
Premier groupe au Bundestag, la CDU/CSU, dirigée par la  
chancelière Angela Merkel, a pris l’initiative de former un  
nouveau gouvernement. Les options étaient limitées : le SPD  
préférait, en effet, rejoindre les bancs de l’opposition pour la  
durée du nouveau mandat parlementaire, tandis qu’une  
participation des partis de l’extrême droite et de l’aile gauche  
était exclue. La seule solution viable semblait être une  
alliance entre la CDU/CSU, les Verts (die Grüne) et le FDP  
0
2018  
2019  
2020  
2021  
2022  
Graphique 1  
Source: Institut der deutschen Wirtschaft  
L’augmentation des dépenses est destinée, en partie, au  
développement des infrastructures numériques, financé par la  
mise aux enchères des licences 5G. Cependant, la plupart  
des mesures prévues sont destinées à soutenir le pouvoir  
d’achat, plutôt que les améliorations structurelles. C’est en  
particulier le cas de l’augmentation des allocations familiales  
et des pensions, de la suppression de la taxe relative à la  
réunification pour les revenus moyens, de l’ajustement des  
tranches d’imposition à l’inflation, ainsi que de la baisse des  
cotisations de chômage. Ces mesures représentent déjà, à  
elles seules, EUR 65 mds environ.  
(libéraux), baptisée « coalition Jamaïque » d’après les  
couleurs des trois partis. Mais, les négociations entre ces  
formations ayant échoué, la Chancelière s’est de nouveau  
tournée vers le SPD.  
En contrepartie de sa participation, le SPD a réussi à obtenir  
d’importants portefeuilles comme le ministère des Finances,  
le ministère des Affaires sociales et celui des Affaires  
étrangères. De plus, l’accord de coalition a repris une bonne  
partie de son programme, comme l’augmentation des  
retraites, le soutien à la réinsertion des chômeurs de longue  
durée et les restrictions relatives aux contrats de travail de  
courte durée. Les mesures en faveur des familles ont été  
proposées principalement par la CDU/CSU. Enfin, les deux  
membres de la coalition ont approuvé les mesures destinées  
La mise en œuvre d’une politique budgétaire expansionniste  
est une réponse tardive aux diverses demandes des  
organisations internationales comme la Commission  
européenne, l’OCDE et le FMI pour u2ne politique  
macroéconomiques favorable à la croissance. Cependant,  
l’économie étant en haut de cycle, ce soutien budgétaire  
n’arrive pas au moment le plus opportun.  
à
relancer l’investissement, en particulier, dans les  
infrastructures et l’éducation.  
A terme, l’accord de coalition pourrait questionner la solidité  
des finances publiques. Les dépenses fédérales seront  
concentrées sur la période 2020-2021, soit EUR 51 mds sur  
un programme total de EUR 66 mds. Selon l’IW, l’Etat devra  
lancer un nouvel emprunt d’environ EUR 20 mds pour couvrir  
les dépenses en 2021 (graphique 1). Le financement sera  
encore plus compliqué pour le prochain gouvernement. Ce  
dernier sera, en effet, confronté à une augmentation des  
dépenses non couverte d’environ EUR 40 mds en 2022. Dans  
ces conditions, M. Scholz, ministre des Finances, aura  
beaucoup de mal à maintenir la stratégie du « schwarze  
Nulle » (zéro déficit ou excédent), surtout si la croissance  
venait à décevoir.  
Le programme de gouvernement  
Une politique budgétaire expansionniste  
Selon l’accord de coalition, les dépenses fédérales nettes  
seront augmentées de EUR 46 mds sur la période 2018-  
2
021, dont EUR 10 mds de réductions d’impôts. Et encore ne  
s’agit-il là que des dépenses prioritaires. De plus, certains  
postes de dépenses sont difficiles à estimer comme une plus  
forte contribution à l’UE après le Brexit, dont le montant sera  
fixé au cours des négociations avec les membres restants de  
l’UE.  
Selon des estimations de l’Institut de recherche IW (Institut  
der deutschen Wirtschaft), l’augmentation des dépenses  
publiques nettes (dont la sécurité sociale) pourraient s’élever  
à près de EUR 90 mds sur quatre ans ou presque 0,7 % du  
PIB par an en moyenne), dont EUR 66 mds pour les  
dépenses fédérales (Tableau 1). Même ces chiffres sous-  
estiment l’accroissement des dépenses tant les coûts de  
nombreux programmes sont difficiles à quantifier.  
Construction européenne : des ambitions revues à la baisse  
Sur l’insistance du leader du SPD, l’accord de coalition  
s’ouvre sur un chapitre consacré à l’Europe. Martin Schulz a,  
en effet, été membre du Parlement européen de 1994 à 2017  
et même son président de 2012 à 2017. Comme M. Schulz a  
2
Par exemple, le Président de la BCE, Mario Draghi, a déclaré en  
septembre 2016: “Les pays ayant une marge budgétaire libre  
devraient l’utiliser. L’Allemagne a cette marge.”  
EcoFlash // 25 avril 2018  
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démissionné de la présidence du SPD après les négociations  
de coalition, l’Europe a perdu l’un de ses plus fervents  
partisans au sein du gouvernement.  
marché du travail (IAB), 400 000 emplois environ pourraient  
être concernés.  
Cette mesure va probablement surtout affecter les  
populations les plus précaires sur le marché du travail comme  
les chômeurs de longue durée ou les réfugiés ayant le statut  
de résident. À cet égard, la mesure semble aller à l’encontre  
de l’objectif du gouvernement d’améliorer l’accès de ces  
groupes au marché du travail. Dans les entreprises de plus de  
45 personnes, les salariés sont en droit de travailler  
temporairement à temps partiel et de revenir à un plein temps  
par la suite.  
En étroite coopération avec la France, la coalition a vocation  
à renforcer l’Union européenne et ses institutions pour une  
meilleure résilience de la zone euro face aux crises. Mais la  
politique de l’Allemagne, toujours fondée sur ses deux grands  
principes, ne devrait guère changer : premièrement, le  
respect du Pacte de stabilité et de croissance ;  
deuxièmement, le non partage des dettes, dont l’héritage doit  
donc rester assumé par les seuls Etats.  
Les partenaires de la coalition ont voulu envoyer un signal  
positif en direction du Président français, Emmanuel Macron,  
pour ses propositions de réforme. Toutefois, l’accord reste  
assez flou sur celles qui doivent être mises en œuvre. Il est  
favorable à la transformation du mécanisme européen de  
stabilité en un fonds monétaire européen. Cependant, le rôle  
des parlements nationaux ne devrait pas s’en trouver affecté.  
Au cours d’une réunion récente avec le groupe parlementaire  
CDU/CSU, la chancelière Merkel a souligné que le nouveau  
fonds monétaire impliquait une modification des traités. Or,  
compte tenu de la lourdeur d’une telle procédure, le projet  
pourrait être long et difficile à concrétiser. Concernant l’union  
bancaire, le gouvernement va probablement rester sur sa  
position actuelle et insister sur le fait que les banques  
européennes doivent, si nécessaire, réduire les risques en  
portefeuille avant la création d’un mécanisme de garantie des  
dépôts bancaires à l’échelle européenne.  
Réseau numérique  
Le déploiement à l’échelle nationale d’un réseau fibre pour le  
très haut débit est l’une des priorités du gouvernement. Ce  
réseau devrait être en place d’ici 2025. De plus, l’accès à  
Internet sera gratuit dans tous les bâtiments fédéraux et les  
trains et l’administration sera digitalisée. A partir de 2022, il  
devrait être possible de prendre contact avec tous les  
fonctionnaires par Internet. L’investissement correspondant  
sera financé sur les recettes générées par la mise aux  
enchères des licences 5G.  
Enseignement et recherche  
Le gouvernement affectera plus de EUR 10 mds  
à
l’enseignement et à la recherche. Les investissements en  
matériel informatique seront également financés par la mise  
aux enchères de la 5G. EUR 2 mds seront consacrés aux  
écoles primaires à horaires étendus. Cela permettra aux  
parents d’accepter plus facilement un emploi à plein temps. A  
cette fin, l’interdiction constitutionnelle de toute coopération  
entre le gouvernement fédéral et les Etats dans le domaine  
de l’éducation va être assouplie. A partir de 2025, les parents  
seront en droit d’inscrire leurs enfants dans une école à  
horaires étendus. De plus, EUR 3,5 mds d’investissements  
publics seront consacrés aux crèches. Pour que l’Allemagne  
conserve sa place parmi les leaders de l’innovation, le  
gouvernement fédéral comme les Länder encourageront les  
dépenses de R-D pour les porter à 3,5 % du PIB en 2025,  
contre 3 % environ aujourd’hui.  
L’Allemagne est prête à augmenter sa contribution à l’UE, une  
fois que le Royaume-Uni, qui est l’un des principaux  
contributeurs, aura quitté l’Union. Le cadre financier  
pluriannuel européen devrait prévoir des moyens à allouer à  
la stabilisation économique, à la convergence sociale et aux  
réformes structurelles. Ce pourrait être là les premières bases  
d’un fonds d’investissement européen. Cependant, aucun  
financement n’a été affecté à cette fin dans le plan financier  
de l’accord.  
La coalition est favorable à l’imposition des sociétés Internet à  
l’échelle de l’UE, à l’introduction d’un salaire minimum  
européen, à des mesures contre le dumping fiscal et à  
l’instauration d’une taxe sur les transactions financières ou  
Famille  
L’accord de coalition est très favorable aux ménages. Ces  
derniers bénéficient, en effet, de la suppression de la taxe  
pour la réunification, qui s’appliquera à 90 % des apporteurs  
de revenus en 2021, de la correction des tranches d’impôt sur  
le revenu en fonction de l’inflation, ainsi que de la baisse des  
cotisations de chômage. Les ménages avec enfants sont les  
mieux lotis en raison de la hausse des prestations familiales  
«
taxe Tobin ». Cependant, il est peu probable que des  
progrès soient accomplis dans ce domaine ; il faut en effet un  
vote à l’unanimité sur les questions sociales et fiscales au  
niveau européen.  
Marché du travail  
L’un des principaux objectifs du gouvernement est de faire  
reculer le chômage de longue durée. A l’heure actuelle, 1,5 %  
des actifs sont sans emploi depuis plus d’un an. Le  
gouvernement entend consacrer EUR 4 mds à la réinsertion  
de 150 000 chômeurs de longue durée sur un total de  
(
Kindergeld et Kinderzuschlag) à hauteur de EUR 3,5 mds.  
Pour améliorer l’accessibilité au logement des familles avec  
enfants, le gouvernement va réintroduire son programme  
d’aides à l’achat d’un logement (Baukindergeld). Chaque  
ménage, dont le revenu est inférieur à EUR 75 000 plus EUR  
6
50 000.  
1
5 000 par enfant, percevra une allocation de EUR 1 200 par  
Par ailleurs, et contrairement à la volonté des organisations  
patronales, les partenaires de la coalition ont convenu de  
limiter encore plus le recours aux contrats de travail à durée  
déterminée. La durée des contrats courts, hors raison valable,  
sera ramenée de 24 à 18 mois. De plus, leur nombre  
dépendra de la taille de l’entreprise. Dans les sociétés de plus  
de 75 salariés, les contrats courts ne pourront représenter  
plus de 2,5 %. Selon l’Institut allemand de recherche sur le  
enfant et par an sur une période de dix ans. A défaut d’un  
accroissement notable de la construction de logements, cette  
mesure va probablement pousser les prix de l’immobilier à la  
hausse et rendre plus difficile l’accès des ménages sans  
enfants au marché immobilier. Comme le versement de cette  
aide portera sur une période de dix ans, le financement de ce  
programme s’étendra bien au-delà de la législature actuelle.  
EcoFlash // 25 avril 2018  
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La coalition a, par ailleurs, promis de porter, sur la durée de  
son mandat, le programme de construction à 1,5 million de  
maisons, en partie grâce à la construction de logements  
sociaux locatifs. Un objectif qui semble très ambitieux,  
puisque, entre 2013 et 2016, les permis de construire  
accordés ont à peine dépassé le million de logements.  
quelques mois, les indicateurs tels que l’indice IFO et l’indice  
des commandes annoncent un ralentissement du cycle.  
A plus long terme, le programme comprend aussi quelques  
éléments positifs comme le déploiement du haut débit au plan  
national, l’investissement dans l’équipement numérique des  
écoles et l’amélioration des services de la petite enfance et de  
l’enfance (écoles aux horaires étendus, crèches).  
Pensions de retraite  
L’accord de coalition est très généreux pour les retraités. Pour  
lutter contre la pauvreté chez les retraités, la pension  
minimale (Grundsicherung) sera augmentée de 10 % pour  
ceux qui auront cotisé pendant au moins 35 ans. Deux seuils  
vont être introduits : le taux de remplacement du revenu  
Pour autant, nombre de problèmes ne sont pas résolus ou  
seront légués au prochain gouvernement. C’est notamment le  
cas de la pérennisation du système publique des retraites.  
Plusieurs programmes vont être mis en place au cours de la  
législature actuelle, dont les principales conséquences  
financières se feront sentir après 2021, comme le  
Baukindergeld, la suppression partielle de la taxe pour la  
réunification et les modifications du système des retraites  
avec la bonification du Mütterrente et l’introduction de deux  
seuils (taux de remplacement du revenu d’activité et taux de  
cotisation). Le vieillissement de la population va, par ailleurs,  
accentuer la pression sur le système des retraites.  
d’activité ne sera pas abaissé en deçà de 48 % jusqu’en  
3
2
025 . D’après les prévisions initiales, le taux de  
remplacement était censé atteindre 48 % en 2022 et 47,5 %  
en 2025. Le deuxième est le plafonnement du taux de  
cotisation à 20 %. Ce taux représente actuellement 19,5 % du  
salaire brut, réparti à parts égales entre le salarié et  
l’employeur. Le taux de cotisation aurait atteint 20 % en 2026.  
Cependant, ces projections sont remises en question en  
raison d’une augmentation d’autres prestations, comme les  
pensions bonifiées pour les personnes ayant eu la charge  
d’enfants au cours de leur vie active (Mütterrente).  
Concernant cette dernière prestation, le gouvernement a  
affecté EUR 10,7 mds sur la durée du mandat actuel. Les  
nouveaux engagements de retraite constitueront dans les  
années à venir un lourd fardeau pour les comptes publiques.  
Selon des estimations de l’Institut IW, le prochain  
gouvernement fédéral pourrait être confronté à un déficit de  
EUR 39 mds en 2022 et ce, hors déficits de la sécurité  
sociale, des communes et des Länder. Le prochain  
gouvernement pourrait n’avoir d’autre choix que la mise en  
place d’une politique budgétaire restrictive conformément au  
principe du « frein  
à
l’endettement », une exigence  
constitutionnelle pour un budget structurellement proche de  
l’équilibre, voire équilibré.  
Energie et climat  
L’environnement reste le parent pauvre de l’accord de  
coalition. Il est clair, d’ores et déjà, que les objectifs que  
l’Allemagne s’était fixés dans le cadre du Plan d’action climat  
De plus, en ne respectant pas les objectifs environnementaux  
que l’Allemagne s’est fixés, comme les normes d’émission, la  
coalition ne donne pas le bon exemple. Au lieu d’adopter une  
position ferme, elle se contente de nommer une commission  
d’experts, ce qui lui permet de différer la prise d’une décision.  
2
020 ne seront pas atteints. De plus, aucun calendrier n’a été  
établi pour l’abandon progressif du charbon. Une commission  
doit être constituée pour conseiller le gouvernement sur cette  
question. Elle devrait présenter son rapport début 2019. Le  
gouvernement a déjà alloué EUR 1,5 md aux mesures  
d’accompagnement de la fermeture des mines de charbon.  
Cependant, cela pourrait ne pas être suffisant. La coalition  
promet de respecter les objectifs de 2030, une date bien  
postérieure à la fin de son mandat. Le non-respect du Plan  
d’action climat 2020 est déjà un mauvais exemple pour les  
prochains gouvernements.  
Enfin, le texte sur l’Europe reste plutôt vague. Il reprend les  
positions traditionnelles telles que le strict respect du pacte de  
stabilité et de croissance. Or ces concepts ont montré leurs  
limites lors de la crise de l’euro. De plus, comme l’a  
clairement affirmé la coalition, la zone euro ne doit pas se  
transformer en une union de transfert dont l’Allemagne serait  
le trésorier. Il reste néanmoins de bonnes raisons d’être  
optimiste. La chancelière Merkel a toujours su faire preuve  
d’un grand réalisme. Lors de la remise du prix Charlemagne  
d’Aix-la-Chapelle à Donald Tusk, alors Premier ministre  
polonais en mai 2010, Mme Merkel avait lancé un vibrant  
appel à l’unité de l’Europe et à la résolution de la crise de  
l’euro, rappelant que « l’effondrement de l’euro emportera  
Conséquences limitées au plan macroéconomique  
Le programme de coalition est le résultat d’un assemblage de  
revendications portées par les partis membres, mais manque  
de vision globale et cohérente à long terme. Comme la  
croissance est déjà proche de son potentiel, l’impact  
macroéconomique à court terme sera probablement limité. En  
4
avec lui l’idée d’unité européenne ». Ainsi, le principe  
directeur ultime de la politique européenne de la chancelière  
est clair.  
particulier, les mesures destinées  
à
encourager la  
construction seront probablement sans effet. Le secteur  
accuse déjà des pénuries de main-d’œuvre. L’accroissement  
de la demande va probablement se traduire par des hausses  
de salaires, qui pourraient gagner d’autres entreprises, et par  
une nouvelle augmentation des prix de l’immobilier. L’impact  
sur les prix à la consommation devrait rester, cependant,  
limité. Selon nos estimations, l’effet des mesures  
gouvernementales pourrait être de 0,3 point de PIB en 2018  
et en 2019, ce qui prolongera quelque peu la reprise. Depuis  
4
“Scheitert der Euro, dann scheitert nicht nur das Geld. Dann  
scheitert mehr. Dann scheitert Europa, dann scheitert die Idee der  
europäischen Einigung.”  
3
Pour un retraité type ayant cotisé pendant 45 ans.  
QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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