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TYPE HTML PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN" "http://www.w3.org/TR/html4/strict.dtd"> France - Budget 2016 - Déficit budgétaire - Effort structurel - Etudes économiques - BNP Paribas

France

Budget 2016 : de la rigueur et du soutien

La consolidation budgétaire se poursuit, avec une réduction du déficit budgétaire attendue par le gouvernement à 3,8% en 2015 (après 3,9% en 2014) et 3,3% en 2016.

Cette réduction limitée masque des efforts d’économies budgétaires importants, dévolus à la fois à la résorption du déficit structurel, au financement de nouvelles dépenses et à celui des allègements fiscaux.

Ces objectifs, globalement réalistes, ne seront toutefois pas aisés à tenir, surtout en 2016, du fait des risques baissiers qui pèsent sur la croissance et l’inflation et des risques haussiers qui entourent les prévisions de dépenses.

Le budget 2016 est actuellement en discussion à l’Assemblée nationale. C’est l’occasion de faire le point sur son contenu. Il est présenté par le ministre des Finances, Michel Sapin, comme le « budget des engagements tenus » (après le « budget de combat » de 2013 et le « budget pour la croissance et l’emploi » de 2014). Son adoption s’est révélée jusqu’ici plus facile qu’on ne pouvait le craindre : le volet recettes a ainsi été voté ce mardi 20 octobre avec plus de voix favorables et moins d’absentions que lors du vote du budget 2015. Le gouvernement n’aura pas besoin de recourir au 49- 3 1 . L’aval de la Commission européenne devrait également être moins compliqué à obtenir. L’ampleur de l’effort structurel pose certes toujours question mais les objectifs de réduction du déficit nominal importent plus. Cela ne veut pas dire pour autant qu’ils seront faciles à tenir. La croissance reste fragile et il n’est pas certain que les économies budgétaires, importantes mais imprécises, seront au rendez-vous.

Cadrage macroéconomique et objectifs budgétaires : globalement réalistes mais des détails problématiques

Dans le budget 2016, regroupant le PLF (projet de loi de finances) et le PLFSS (projet de loi de financement de la Sécurité sociale), les objectifs de réduction du déficit budgétaire sont inchangés par rapport au programme de stabilité d’avril 2015. C’est une bonne nouvelle même si cette stabilité n’est pas sans poser question, compte tenu des évolutions économiques défavorables et des nombreuses annonces de nouvelles dépenses intervenues entre-temps.

Le gouvernement maintient donc son engagement d’une réduction du déficit budgétaire à 3,8% du PIB en 2015, puis à 3,3% en 2016 (cf. tableau 1). 2016 marquera la septième année d’affilée de consolidation budgétaire. Celle-ci se fait à pas comptés depuis 2014, le gouvernement cherchant depuis cette date à concilier rigueur budgétaire et soutien à la croissance. La réduction attendue du déficit en 2016 est entièrement imputable à l’effort structurel estimé à

0,5 point de PIB. Le déficit structurel serait ramené à 1,2% du PIB en

1 Article de la Constitution permettant au gouvernement d’engager sa responsabilité sur un projet de loi : une issue positive au vote de confiance entraîne l’adoption du projet.

Chiffres clés du PLF 2016

Taux de croissance annuel en % et ratios en % du PIB

Dont véritable effort structurel

mesures nouvelles en recettes

effort en dépenses

Dont composante non discrétionnaire

Dont clé en crédits d'impôt

Dette publique

Dette publique hors soutien financier à la zone euro

Ratio dépenses publiques (hors crédits d'impôt)

Evolution en valeur des dépenses publiques (hors crédits d'impôt) Evolution en volume des dépenses publiques (hors crédits d'impôt)

Taux de PO

Les mesures ponctuelles et temporaires recouvrent notamment les contentieux fiscaux. La composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel tient compte notamment des effets d'élasticité des recettes lorsque cette élasticité diffère de sa valeur historique unitaire. La "clé en crédits d'impôt" équivaut à la variation de l'écart entre le coût budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt restituables et reportables, suite au passage en SEC 2010.

Tableau 1 Source : gouvernement français (PLF 2016, RESF pour les prévisions 2017-2019)

2016. L’objectif de moyen terme d’un retour à l’équilibre, prévu en 2019, et qui serait une première historique, ne paraît plus si distant. Comme en 2015, l’ajustement structurel repose entièrement sur l’effort en dépenses, tandis que les mesures nouvelles en recettes contribuent négativement (pour -0,1%).

A côté de ces aspects positifs, la trajectoire budgétaire annoncée souffre toutefois de nombreux éléments de fragilité. Tout d’abord, la bonne surprise de 2014, avec un déficit sensiblement moins élevé que prévu (-3,9% du PIB2), est fortuite : elle est imputable à la baisse plus importante que prévu du service de la dette (grâce à celle des taux d’intérêt) et de l’investissement public. Ces évolutions ne sont pas reproductibles à l’avenir dans la même ampleur. Par ailleurs, la

2 D’après les dernières estimations de l’INSEE, soit encore 0,1 point de mieux par rapport à l’estimation précédente et donc 0,5 point de mieux par rapport à la cible de

4,4% prévue dans le budget 2015.

capacité à réaliser les économies budgétaires annoncées pose toujours question (cf. infra).

Ensuite, la révision en hausse de la croissance potentielle en 2016 (à 1,5% au lieu de 1,3% dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 – LPFP) est problématique. Le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) avait déjà soulevé ce point dans son avis sur le programme de stabilité d’avril3, et réitéré sa critique dans son avis sur le budget 2016. Cette révision nuit, en effet, à la lisibilité de la politique budgétaire. Elle biaise à la hausse l’estimation de l’effort structurel. Le HCFP calcule que celui-ci serait de 0,4 point sur la base de l’hypothèse de croissance potentielle retenue dans la LPFP. La différence n’est certes pas énorme avec l’effort structurel de 0,5 point inscrit dans le budget 2016. Elle est pourtant significative car l’effort se retrouve en deçà du minimum requis de 0,5 point. La rapidité et l’importance du sursaut de la croissance potentielle en 2016 (+0,4 point par rapport à 2015), présenté comme le fruit des réformes, apparaissent également peu crédibles. D’autant moins que ce sursaut ne perdure pas dans les prévisions du gouvernement : en 2018 et 2019, la croissance potentielle redescend, en effet, à, respectivement, 1,4% et 1,3%.

S’agissant toujours des prévisions de croissance, on retiendra que, pour 2015, grâce à l’acquis de 0,9%, la prévision du gouvernement devrait se réaliser, sauf accident majeur. Pour 2016, les hypothèses macroéconomiques apparaissent globalement réalistes mais pêchent par optimisme sur un certain nombre de postes (investissement, exportations, salaires, inflation dans une moindre mesure, cf. tableau 2), alors même que les risques baissiers se sont accumulés ces derniers mois. Pour le HCFP, la prévision de 1,5%, tout en restant atteignable, ne peut plus être qualifiée de prudente. La croissance attendue risque, de nouveau, de ne pas être au rendez-vous, compromettant la réduction du déficit budgétaire.

Enfin, l’inflexion du ratio de dette publique est encore repoussée d’un an par rapport à la LPFP. Désormais, le gouvernement prévoit seulement que celui-ci se stabilise en 2017 (à 96,5% du PIB) avant d’amorcer son inflexion en 2018. L’explication est simple et à chercher du côté du niveau toujours élevé du déficit budgétaire et de la faiblesse de la croissance nominale. Certes, le niveau du ratio de dette a été revu en baisse par rapport à la LPFP (d’environ 1 point de PIB en moyenne par an entre 2015 et 2018). Ainsi, il frôle de moins près le seuil symbolique des 100%. Il n’en reste pas moins à un niveau très élevé (93,2% en 2019). Ceci, ajouté au caractère tardif et à la lenteur de son inflexion, laisse la France dans une position fragile, sans marges de manœuvre budgétaires pour faire face à la prochaine crise.

Baisse limitée du poids des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires en 2016

Le volet dépenses du budget 2016 est ambitieux. L’objectif général d’une progression des dépenses publiques (hors crédits d’impôt) limitée à 0,3% en volume en 2016 (1,3% en valeur pour une inflation de 1%) l’est, en effet, particulièrement au regard des tendances passées et mêmes des plus récentes (0,9% en 2015, 0,8% par an en

3 Révision en hausse d’autant plus étonnante à l’époque que le gouvernement avait procédé quelques mois auparavant, dans le budget 2015, à une révision en baisse, pour se caler sur l’estimation de la Commission européenne.

Prévisions comparées de croissance

Taux de croissance annuel, % sauf * contributions en point de %

moyenne entre 2010 et 2014 après 2,2% entre 2004 et 2008). C’est un point positif dans la mesure où infléchir significativement le rythme de progression des dépenses publiques est nécessaire au regard de leur poids très élevé dans le PIB français. De plus, réduire le déficit budgétaire de cette manière est considéré comme plus durable et moins défavorable à la croissance.

Cependant, la crédibilité de cet objectif est limitée par de nombreux facteurs : la faible lisibilité des mesures du fait du mode de calcul particulier des économies budgétaires4, de leur fragmentation et des détails parcellaires5 (cf. tableau 3) ; la maîtrise partielle par l’Etat des

économies attendues au niveau local et des dépenses gérées paritairement (assurance-chômage et retraites complémentaires) ; le fait que le total de EUR 50 milliards d’économies budgétaires sur

2015-2017 ne varie pas alors que sa répartition par année et administration, elle, évolue subrepticement (cf. tableau 4 page suivante). La comparaison entre les montants inscrits dans le budget 2015 et ceux du budget 2016 met bien en évidence ce dernier point.

Ainsi, en 2015, ce ne sont plus EUR 21 milliards d’économies qui sont attendus mais 18,6. L’accroissement de l’effort de l’Etat (aidé par encore environ EUR 2 milliards d’économies sur le service de la dette) ne compense pas les moindres économies réalisées au niveau des administrations de sécurité sociale (malgré le respect de l’ONDAM6). Cette révision acte d’un dérapage de mauvais augure

4Il y a « économie budgétaire » dès lors que la dépense publique effective progresse moins vite que son rythme de hausse spontanée, tendancielle (fonction des évolutions démographiques, des progrès de la médecine, des mécanismes d’indexation automatique des prestations, etc). Or, l’estimation de ce rythme de référence est délicate et soumise à un certain arbitraire qui peut amener à « gonfler » les chiffres : plus cette estimation est élevée, plus l’économie apparaît en effet importante.

5Entre EUR 3 et 4 milliards d’économies budgétaires n’étaient ainsi pas explicités dans les documents budgétaires disponibles à la mi-octobre, d’après le décompte de

Valérie Rabault, la rapporteure générale de la commission des finances à l’Assemblée.

6L’Objectif National de Dépenses d’Assurance Maladie fixe une norme de progression des dépenses correspondantes. De 1997 (date de sa mise en œuvre) à

pour 2016. L’année prochaine, les économies budgétaires annoncées resteraient moindres qu’en 2015 mais elles seraient encore conséquentes. Elles ont, par ailleurs, été revues en hausse par rapport à ce qui était budgété jusqu’ici (à EUR 16 milliards au lieu de 14,5). Il faut savoir aussi que ces montants recouvrent des économies dites complémentaires (EUR 4 milliards en 2015 et EUR 5 milliards en 2016) et masquent donc un effort plus important, pour compenser notamment l’inflation plus faible que prévu et parvenir à tenir les objectifs antérieurs. Enfin, ces économies doivent non seulement permettre de diminuer le déficit structurel, mais aussi couvrir, en plus des baisses de prélèvements, une série de mesures nouvelles dont la liste ne cesse de s’allonger et le coût de monter (EUR 6 milliards d’après le décompte de Valérie Rabault), sans que l’on sache encore clairement comment le financer. L’ensemble de ces éléments, auxquels s’ajoutent les risques baissiers sur la croissance et l’inflation, montrent à quel point la réalisation des économies annoncées est incertaine.

Le volet recettes du budget 2016 poursuit la baisse des prélèvements engagée depuis 2014, à hauteur de EUR 9 milliards en faveur des entreprises et de EUR 2 milliards en faveur des ménages. Ces mesures ne se traduisent toutefois que par une baisse infime du taux de prélèvements obligatoires (de 44,6% du PIB en 2015 à 44,5% en 2016), du fait de l’alourdissement de la fiscalité écologique et des impôts locaux et de la montée en charge d’autres hausses de prélèvements votées dans les budgets précédents. D’après les calculs de Coe-Rexecode, l’incidence nette des mesures fiscales prises depuis 2011 se solde, en 2016, par une baisse de EUR 4,3 milliards pour les entreprises et une hausse de EUR 1,9 milliard pour les ménages. En cumul, le bilan s’avère lourd pour les ménages (EUR 58 milliards de prélèvements en plus sur un total de EUR 67,9 milliards), un peu moins pour les entreprises (EUR 9,6 milliards).

Pour résumer et conclure, même si la marche entre 2014 et 2015 n’est pas haute (+0,1 point seulement d’amélioration du déficit), l’objectif de 3,8% ne peut être tenu pour acquis. Il reste néanmoins en vue : la loi de finances rectificative annoncée pour la fin de l’année devrait y veiller. Pour 2016, alors même que la réduction attendue du déficit est plus importante (0,5 point), son respect s’annonce plus compliqué. Le gouvernement affiche toutefois sa volonté de tenir ses engagements et d’atteindre la cible de 3,3%. Il procède d’ailleurs déjà à des retouches. La Commission européenne devrait s’y montrer sensible. Ce budget 2016 ne devrait donc pas rencontrer les mêmes difficultés d’approbation que le budget 2015. En effet, la Commission se dit d’abord attentive au respect de l’objectif nominal et, ensuite, à celui de l’effort structurel en cas de non-respect du premier. Toutefois, elle ne devrait pas manquer de pointer du doigt, comme l’a fait le HCFP, le caractère imprécis et incertain de nombreuses économies budgétaires, la manipulation de l’estimation de la croissance potentielle et l’ampleur discutable de l’effort structurel qui, dans tous les cas, reste en deçà de l’ajustement recommandé 7 . La politique budgétaire française est sous surveillance et restera au centre de l’actualité de ces prochains mois.

2010, l’ONDAM a été systématiquement dépassé mais depuis, il est sous-exécuté. En 2016, l’ONDAM est encore abaissé, à 1,75%, après 2% en 2015 et 2,4% en 2014.

7 Estimé à 0,8 point en mars 2015. La Commission va le recalculer prochainement, avec la mise à jour de ses propres prévisions de croissance et son évaluation des

Principales mesures du PLF 2016

EUR milliards

Economies budgétaires : fixité de l’enveloppe globale, variabilité du détail des montants

EUR milliards

projets de budget nationaux. Mais elle ne devrait pas se montrer aussi optimiste que le gouvernement français sur la croissance potentielle et l’ampleur des économies structurelles. Pour tenir l’objectif de déficit nominal, ses calculs devraient encore aboutir à un effort structurel plus important que celui retenu par le gouvernement.

QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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