Perspectives

PDF
TYPE HTML PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN" "http://www.w3.org/TR/html4/strict.dtd"> croissance economique-inflation-previsions economiques-politique budgetaire-france-etudes economiques-bnpparibas

La banque d’un monde qui change

France

Finances publiques : point d’étape

Depuis 2009 l’ajustement budgétaire français a été conséquent : l’amélioration du solde structurel primaire a été la plus prononcée de tous les pays du « cœur » de la zone euro. Le déficit public demeure néanmoins au-dessus du seuil de 3% du PIB et pourrait le rester en 2017 compte tenu du ralentissement probable de la croissance après le vote britannique. La correction du déficit excessif ne constitue du reste qu’une première étape pour respecter les règles budgétaires européennes, significativement renforcées durant la crise. La politique budgétaire française est appelée à demeurer durablement restrictive.

Un ajustement budgétaire conséquent

Depuis le pic de 2009, le déficit budgétaire français a été réduit de moitié, passant de 7,2% à 3,6% du PIB fin 2015. La correction a été moindre que celle réalisée en moyenne dans la zone euro (4,2 points) mais cette comparaison masque deux faits notables.

D’abord, rappelons que la moyenne de la zone euro est « gonflée » par les ajustements hors normes effectués dans les Etats dits « périphériques » de la zone euro (Espagne, Grèce, Irlande Portugal) qui ont dû recourir à des programmes d’aide européens. Sans alimenter le débat sur la pertinence de politiques d’austérité aussi accentuées, notons simplement que la réduction du déficit budgétaire français a été en ligne avec celle réalisée en moyenne dans les pays du « cœur » de la zone euro (Allemagne, Autriche, Belgique, Italie, Pays-Bas).

En second lieu, si la France est le seul pays du « cœur » de la zone euro à encore afficher un déficit public excessif au sens de Maastricht (i.e. supérieur à 3% du PIB), cela vient d’un niveau de départ plus élevé et non d’un effort de consolidation moins prononcé : l’ajustement structurel français, c’est-à-dire corrigé des effets du cycle et des éléments exceptionnels, a été le plus important de ce groupe de pays. Selon la Commission européenne le déficit structurel primaire français a été réduit de 3 points de PIB entre 2010 et 2015 (graphique 1). Cela signifie aussi que l’assainissement budgétaire réalisé ces dernières années a été essentiellement d’ordre structurel. Plus précisément, les données de la Commission européenne indiquent que sur les 3,3 points de réduction du déficit public entre 2010 et 2015, 3 points viennent d’une amélioration du solde primaire structurel et 0,1 point de mesures ponctuelles. La faible croissance a pesé de 0,2 point sur les finances publiques mais cet effet a été plus que compensé par un allégement de 0,4 point de la charge d’intérêts. A titre de comparaison, l’assainissement budgétaire allemand, bien que plus important (4,9 points de PIB entre 2010 et 2015), ne compte que 2 points d’amélioration du solde primaire structurel. L’essentiel est venu d’éléments exceptionnels ou temporaires (1,2 points), de la baisse de la charge d’intérêts (0,9 point) et d’une amélioration cyclique liée aux bonnes performances économiques (0,8 point).

En termes de composition, l’ajustement budgétaire français a reposé jusqu’en 2013 sur l’augmentation des prélèvements obligatoires, passés de 41,3% du PIB en 2009 à 44,8 % du PIB en 2013. Depuis 2014 la consolidation budgétaire a toutefois été réorientée vers la réduction des dépenses publiques, avec notamment le lancement d’un programme d’économies de EUR 50 mds entre 2015 et 2017.

1- Synthèse des prévisions

e: estimations et prévisions BNP Paribas Recherche Economique Groupe

2- Ajustement structurel

Variation du solde primaire structurel 2010-2015, points de PIB potentiel

10

8

6

4

2

0 EL PT IR ES FR AT IT NL DE BE

Source : Commission européenne

L’année dernière, la croissance de la dépense publique (hors crédit d’impôt et en valeur) a été limitée à 0,9% permettant au ratio de dépenses primaires sur PIB de diminuer, de 0,4 point, pour la première fois depuis 2011. Dans le même temps, le ratio des prélèvements obligatoires s’est replié de 0,1 point, sous l’impulsion du crédit d’impôt compétitivité recherche (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité. Cette tendance est appelée à se poursuivre : dans le programme de Stabilité et de Croissance (PSC) publié en avril dernier, le gouvernement table sur une progression modérée de la dépense publique (hors crédit d’impôt et en valeur) de 1,1% en 2016 et 2017 et une baisse supplémentaire du poids des prélèvements obligatoires.

Quel niveau de déficit en 2017?

Alors que le gouvernement visait un déficit public de 3,8% du PIB en 2015, l’exercice budgétaire aura finalement été meilleur que prévu, le déficit des administrations publiques se limitant à 3,6% du PIB. Les objectifs du PSC sont, quant à eux, inchangés, à 3,3% du PIB en 2016 et 2,7% du PIB en 2017. Malgré la bonne surprise de 2015, le respect des cibles de déficit public reste incertain. Si, comme nous l’avons vu, l’ajustement budgétaire réalisé entre 2010 et 2015 a surtout été le fruit d’un effort structurel, il pourrait à l’avenir dépendre davantage de l’embellie cyclique. C’est en tout cas l’avis de la Commission européenne, qui projette une amélioration du solde budgétaire structurel1 à 0,2 point en 2016 et 0,3 point en 2017, bien inférieure à l’estimation du gouvernement français (0,4 point en 2016 et 0,5 point en 2017).

L’un des principaux risques pour la trajectoire budgétaire est donc celui d’un ralentissement de l’activité qui risque de se matérialiser avec le résultat du vote britannique et la perspective d’un « Brexit ». La croissance française pourrait s’inscrire en deçà du rythme de 1,5% prévu pour 2016 et 2017 dans le PSC. Le gouvernement risque aussi d’avoir à composer avec une remontée encore plus graduelle qu’anticipée de l’inflation. Dans les deux cas, les économies attendues de la maîtrise des dépenses seraient amoindries. Avant le vote britannique, au moment de la présentation du PSC, le gouvernement avait déjà dévoilé des mesures d’économies complémentaires en 2016 et 2017, équivalentes respectivement à EUR 3,8 mds et EUR 5 mds, afin de faire face à des projections d’inflation déjà revues en baisse. Cela pourrait être insuffisant. Ayant révisé à la baisse nos prévisions de croissance de 0,3 point en 2017, nous prévoyons, en conséquence, un déficit légèrement à l’objectif du gouvernement.

La fin du commencement

Quelle qu’en soit la date, la réduction du déficit public en deçà de la barre des 3% du PIB n’est qu’une première étape pour respecter les règles budgétaires européennes, renforcées suite à l’adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en 2012. Ainsi, l’année suivant la réduction du déficit budgétaire sous la barre des 3% du PIB, la France sortira de la procédure pour déficit excessif pour entrer dans le volet « préventif » du Pacte de Stabilité et de Croissance réformé. Il faudra alors respecter la « règle d’or » budgétaire qui prévoit à moyen terme une convergence du solde public structurel à un niveau inférieur à -0,5% du PIB potentiel. Jusqu’à ce que cet objectif soit atteint, un ajustement structurel d’au moins 0,5 point de PIB par an sera requis.

Par ailleurs, à compter d’une période de trois ans suivant la correction du déficit excessif (c’est-à-dire en 2020, si le déficit public suit la trajectoire définie dans le PSC), la France devra également respecter le critère de la dette qui prescrit une réduction d’un vingtième par an de l’écart entre le ratio de dette publique et le niveau de référence de 60% du PIB. Pour cela, des efforts devront être entrepris entre 2018 et 2020 afin d’ancrer le ratio d’endettement public sur une trajectoire de retour vers les 60 % du PIB. Cela signifie que, même en cas de respect de la règle d’or, de nouveaux

1 Le solde budgétaire structurel est la somme du solde primaire structurel et de la charge d’intérêts.

La banque d’un monde qui change

ajustements structurels pourraient être nécessaires pour satisfaire le critère de la dette.

Le gouvernement estime que l’objectif structurel de moyen terme sera respecté en 2018 avec un déficit public structurel ramené à 0,3% du PIB potentiel. Le critère de la dette impliquera ensuite une amélioration structurelle de 0,3 point de PIB par an. En cumulé, 1,7 point de resserrement structurel sont à prévoir entre 2016 et 2019 d’après le PSC.

Ces prévisions sont étroitement liées au diagnostic conjoncturel et aux hypothèses de croissance potentielle retenues. Le calcul du solde budgétaire structurel est fonction de l’écart estimé entre le PIB observé et le PIB potentiel (output gap). Son évolution dépend de la vigueur, toujours estimée, de la croissance potentielle. Un gel des dépenses publiques dans une économie dont la croissance potentielle est nulle n’entrainera aucune amélioration structurelle du déficit public. Les différences d’estimation du potentiel de croissance de l’économie française expliquent en grande partie les divergences de vue entre le gouvernement et la Commission européenne quant à l’évolution des finances publiques dans les prochaines années2. La Commission européenne porte un regard nettement plus conservateur sur l’écart de production (-1,8% contre -3,3% pour le gouvernement en 2015) et sur la croissance potentielle (autour de 1% en 2016 et 2017 contre 1,5% pour le gouvernement). En particulier, la Commission reste prudente sur les effets du CICE et du Pacte de responsabilité sur la croissance potentielle, estimés à 0,2 point par an à partir 2016 par le gouvernement. Il faudra donc, selon elle, davantage d’efforts sur les dépenses pour respecter le Pacte budgétaire européen.

Ces désaccords viennent rappeler la difficulté d’établir des règles budgétaires sur des critères structurels alors que l’estimation de la croissance potentielle est un exercice incertain soumis à de fortes révisions 3 . Il n’en demeure pas moins que l’orientation de la politique budgétaire française devrait rester durablement restrictive, bien au-delà de la correction du déficit public excessif. Les prévisions gouvernementales du PSC doivent être vues comme la contrainte minimum du point de vue des engagements européens. Certes, une certaine flexibilité a été introduite pour faire face à des conditions «exceptionnelles » mais elle concerne exclusivement les pays sortis de la procédure pour déficit excessif, ce qui n’est pas encore le cas de la France. Dans un environnement incertain, et alors que les risques pesant sur la croissance ont augmenté, l’impossibilité de recourir à une politique contra-cyclique (au-delà du jeu des stabilisateurs automatiques) pourrait se révéler un enjeu majeur, notamment dans une année électorale.

Thibault Mercier thibault.mercier@bnpparibas.com

2 Elles n’expliquent pas tout : la Commission n’intègre pas, par exemple, les EUR 5 mds d’économies annoncés pour 2017, mais non spécifiés par le gouvernement

dans le PSC.

3 Une des critiques les plus souvent prononcées à l’égard des estimations de

croissance potentielle est leur pro-cyclicité, qui tend à accentuer les ajustements en période de faible croissance et les déséquilibres budgétaires en période de forte croissance. Durant les années de bulle immobilière, ni l’Espagne ni l’Irlande ne furent alertées sur la surchauffe de leurs économies. Ce n’est qu’a posteriori que l’insoutenabilité de la croissance et les dérives budgétaires associées ont été identifiées.

QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
Ce site présente leurs analyses.
Le site contient 2054 articles et 566 vidéos