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Nécessaire accélération des réformes

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Arabie saoudite

Nécessaire accélération des réformes

Après un déficit budgétaire record en 2015, le gouvernement saoudien a annoncé une série de mesures destinées à adapter les finances publiques à une période de prix du pétrole bas.

Les marges de manœuvres sont limitées, et les finances publiques devraient continuer de se dégrader à moyen terme.

La baisse des actifs nets publics et externes reste soutenable même avec des hypothèses de prix du pétrole conservatrices.

Le rythme des réformes structurelles destinées à diversifier l’économie et à créer de l’emploi pour les nationaux doit s’accélérer afin de contenir la hausse du risque socio-politique.

La forte chute des prix du pétrole et l’augmentation des tensions géopolitiques régionales nourrissent de nombreuses interrogations sur les perspectives économiques saoudiennes. La croissance économique est en berne et la situation budgétaire continuera de se dégrader.

Une flexibilité budgétaire limitée

En 2015, l’exercice budgétaire s’est soldé par un déficit record de

15% selon les estimations officielles. A ce déficit peuvent être ajoutées des dépenses « hors budget » de financement de projets estimées à environ 5% du PIB. Même si l’on considère le caractère exceptionnel de certaines dépenses (l’intronisation du nouveau roi a donné lieu à des dépenses exceptionnelles équivalentes à 4% du PIB), un tel niveau de déficit est difficilement soutenable.

Le budget 2016 est basé sur un prix du pétrole (Brent) d’environ 42

USD/baril et prévoit une réduction des dépenses de 14% par rapport à celles réalisées en 2015. Cela amènerait le déficit budgétaire à environ 13% du PIB en 2016 selon le gouvernement. Le ministère des Finances a annoncé des mesures d’économies pour l’ensemble des ministères, ainsi que l’introduction de nouvelles sources de revenu. Malgré une volonté affichée, les marges de manœuvre budgétaires sont limitées, et une trop forte contraction budgétaire entrerait vite en contradiction avec les objectifs de croissance et de création d’emplois. Par conséquent, il est vraisemblable que le déficit budgétaire saoudien restera dégradé à moyen terme en l’absence d’un rebond du marché du pétrole.

Du côté des dépenses, une première source d’économie attendue provient de la réduction des subventions aux produits énergétiques. Le coût de ces dernières est estimé à environ 10% du PIB et les autorités ont annoncé un doublement du prix de l’essence. Au-delà, ce sont les prix de l’ensemble des combustibles, de l’eau et de l’électricité qui devraient être concernés par une baisse des subventions dans les prochaines années. A court terme, la réduction des subventions énergétiques devrait générer une réduction des dépenses équivalente à environ 1,2% du PIB. Par ailleurs, le

Croissance et dépenses budgétaires

Dépenses budgétaires en % du PIB non-pétrolier (é.g.)

Croissance du PIB réel (é.d.)

Avoirs et dette du gouvernement

% du PIB

Avoirs du gouvernement à la SAMA Dette du gouvernement

60

50

40

30

20

10

0 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016p 2017p 2018p 2019p 2020p

gouvernement affiche la volonté de réduire les dépenses des ministères de l’Education (-11,7%) et du secteur socio-sanitaire (- 35%). Cela paraît difficile compte tenu de la pression démographique soutenue et de l’urgence d’adapter le système éducatif actuel aux réalités du marché du travail. Les dépenses militaires et de sécurité figurent dans le budget pour la première fois. Elles représentent 25% des dépenses budgétaires totales. Etant donné les tensions géopolitiques régionales et la hausse structurelle des dépenses militaires (+19% par an en moyenne depuis 2001), il est peu probable qu’elles ralentissent.

Concernant les recettes – qui dépendent à 90% des revenus du pétrole – la mise en place de taxes et d’impôts n’en est qu’à ses

débuts dans un pays où il n’existe ni TVA ni impôt sur le revenu. L’ensemble des recettes issues de taxes ou impôts était équivalent à 1,4% du PIB en 2014. L’introduction de la TVA à un taux de 5% a été annoncée. Selon le FMI, le produit annuel de cette taxe ne devrait pas dépasser 1,5% du PIB.

Des perspectives budgétaires incertaines mais soutenables à moyen terme

Les perspectives du marché pétrolier sont très incertaines et une période prolongée de prix bas (inférieur à l’hypothèse du gouvernement saoudien) n’est pas à exclure. La politique de gain de parts de marché menée principalement par l’Arabie saoudite se heurte à de fortes contraintes. Certes, la production américaine s’est réduite par rapport à son plus haut de mi-2015 et la baisse de la production pourrait s’accélérer en 2016. Mais elle reste à un niveau

élevé. Même si certaines compagnies pétrolières américaines connaissent actuellement de graves difficultés financières, les gains de productivité ont été très importants dans le secteur et ont permis de réduire significativement le point mort dans cette industrie. Les spécificités techniques du pétrole de schiste et la présence de compagnies privées plus réactives font que la capacité de rebond des producteurs américains est beaucoup plus rapide que dans les autres pays producteurs. Aux Etats-Unis, le délai entre la décision finale d’investissement et le début de production est inférieur à un an, tandis qu’il se situe aux environs de quatre ans pour la majorité des pays du Moyen-Orient. Par ailleurs, le retour sur le marché du pétrole iranien, dans un contexte de demande mondiale manquant de dynamisme, pourrait maintenir voire aggraver l’excédent d’offre.

Sous l’hypothèse d’un prix du Brent inférieur à 60 USD/baril en moyenne au cours des cinq prochaines années, nous estimons que le budget saoudien devrait rester en déficit durant cette période. De 15% du PIB estimé en 2015, le déficit budgétaire devrait progressivement se réduire à moins de 7% du PIB d’ici 2020. A cet horizon, le financement du déficit ne devrait pas poser de difficultés. En 2015, le déficit a été financé aux ¾ par des retraits des réserves du gouvernement auprès de la banque centrale (SAMA) et par des émissions de dette sur le marché local pour le restant. A fin décembre 2015, le montant des avoirs gouvernementaux auprès de la SAMA s’élevait à USD 280 mds, en baisse de USD 97 mds sur une année, tandis que l’équivalent de USD 22 mds de dette a été émis. A fin 2015, la dette totale du gouvernement était estimée à 6% du PIB, et les avoirs du gouvernement logés à la SAMA à environ 40% du PIB.

Selon nos projections, en supposant une baisse progressive de la part du déficit financée par des retraits d’actifs (1/3 à partir de 2017), la dette du gouvernement s’élèverait à 39% du PIB en 2020, tandis que les avoirs équivaudraient à 15% du PIB. Sans nier une dégradation très importante des comptes publics en cinq ans, la situation n’est pas alarmante. Le gouvernement saoudien gardera une capacité d’émission sur les marchés des capitaux à des conditions favorables. Par ailleurs, les actifs publics en dehors de ceux logés à la SAMA sont substantiels. Ceux détenus dans des sociétés saoudiennes cotées sont estimés à environ USD 200 mds (soit environ 30% du PIB de 2015), et ceux détenus dans des sociétés non cotées, mais potentiellement privatisables, sont supposés être significatifs.

La position extérieure du royaume ne nous semble pas en danger d’ici 2020, même si la dégradation est sensible également. En faisant l’hypothèse d’un rétablissement du surplus des comptes courants d’ici 2019, les réserves de change totales (incluant la part détenue par le gouvernement) s’élèveraient à USD 240 mds en 2020, équivalent à 15 mois d’importations.

Des changements structurels sont nécessaires

D’une manière récurrente, les perspectives de moyen terme restent dominées par la double problématique de la diversification

économique et la création d’emplois pour les nationaux. Le chantier est immense et les problématiques sont multiples : développer le secteur privé hors hydrocarbures, inciter la population nationale à intégrer le secteur privé, améliorer la productivité de la main d’œuvre notamment.

L’annonce récente de la privatisation d’une partie du capital de la compagnie pétrolière nationale Aramco peut être interprétée comme une volonté d’accélération de la libéralisation de l’économie et d’amélioration de la transparence des structures économiques. Cependant, la réforme de l’économie saoudienne est un processus lent et les évolutions récentes nous incitent à la prudence. L’Arabie

Saoudite reste peu attractive pour les investisseurs étrangers puisque les IDE sont inférieurs à 2% du PIB en moyenne depuis

2011. Concernant l’emploi, l’entrée sur le marché du travail de 6 millions de personnes supplémentaires d’ici 2030 va nécessiter la création accélérée et massive d’emplois dans le secteur privé. Les contraintes dans ce domaine restent très importantes. Selon une étude récente de McKinsey, durant la période récente de prix élevé du pétrole (2003-13), 1,7 million d’emplois ont été créés pour les saoudiens dont 1 million dans le secteur public. La proportion des nationaux travaillant dans le secteur public est restée constante à 70% durant cette période. Par ailleurs, le salaire moyen dans le secteur public est supérieur de 70% à celui du secteur privé. C’est une forte contrainte au développement de l’emploi des nationaux dans le secteur privé. Le programme actuel de nationalisation de l’emploi obtient des résultats positifs mais risque rapidement d’atteindre certaines limites (certains secteurs économiques resteront peu attractifs pour les nationaux) et ne participe pas d’une dynamique positive de création de nouveaux emplois dans le secteur privé.

Même si nous estimons que les risques macro-financiers sont maîtrisables à court-moyen terme, et malgré les déclarations volontaristes des autorités, nous estimons que les difficultés économiques actuelles sont porteuses de risques et rendent indispensable une accélération des réformes.

QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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