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Vers une hausse prolongée du déficit public ?

ECO FLASH  
N°21-02  
21 janvier 2021  
ESPAGNE : VERS UNE HAUSSE PROLONGÉE DU DÉFICIT PUBLIC ?  
Guillaume Derrien  
En Espagne, le soutien budgétaire reste, à l’heure  
actuelle, essentiel pour que la croissance et  
LE CREUSEMENT DU DÉFICIT STRUCTUREL SE POURSUIT  
l’emploi résistent au choc de l’épidémie de  
coronavirus. Mais à terme, la question de la  
maîtrise des finances publiques se reposera.  
Balance structurelle (% du PIB)  
Balance structurelle primaire (% du PIB)  
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En effet, dans ses dernières prévisions de  
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novembre, la Commission européenne anticipe  
un déficit public structurel espagnol de 7,2% du  
PIB en 2022. Le pays enregistrerait ainsi le déficit  
le plus élevé depuis 2010 – 2009 étant une année  
record – et le plus large au sein de la zone euro.  
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Le déficit structurel primaire dépasserait la  
barre des 5% du PIB en 2022. Son impact sur les  
dépenses publiques sera néanmoins amorti par  
des taux d’intérêt souverains – et donc un coût  
de remboursement de la dette – qui devraient  
rester bas.  
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GRAPHIQUE 1  
P : PRÉVISION  
SOURCES : COMMISSION EUROPÉENNE, BNP PARIBAS  
La politique budgétaire restera très expansionniste en 2021. Le ministère des Finances espagnol  
prévoit ainsi un déficit public pour cette année de 7,7% du PIB , ce qui constituerait un niveau  
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historiquement très élevé, bien qu’en baisse par rapport à 2020. Étant donné l’incertitude sur  
l’évolution de l’épidémie, et donc sur les restrictions d’activité, ces chiffres pourraient être  
révisés au cours des prochains mois.  
Trois obstacles majeurs, dont certains amplifiés  
par la Covid-19, devraient limiter la résorption du  
ratio de déficit public : la hausse du chômage et  
de la pauvreté, l’impact du vieillissement de la  
population sur le financement des retraites, et  
une croissance potentielle peu dynamique.  
L’explosion du déficit depuis le premier confinement, en mars, ne doit cependant pas masquer  
le fait que la trajectoire sous-jacente des finances publiques espagnoles était sur une mauvaise  
pente bien avant le début de l’épidémie de coronavirus. La balance budgétaire structurelle,  
qui exclut les variations de recettes et de dépenses liées au cycle conjoncturel, a en effet de  
nouveau basculé en déficit dès 2016 (cf. graphique 1). Cela faisait suite à plusieurs années de  
redressement en grande partie dû à l’impact des mesures d’austérité mises en place par le  
eg to ue vn e sr an le ami r ee ns )t .2de Mariano Rajoy (principalement une baisse des dépenses en investissement  
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Entre 2009 et 2016, les dépenses structurelles primaires du gouvernement général ont chuté de 42,5% du PIB à  
8,4% du PIB. Au cours de la même période, les recettes structurelles en part de PIB ont augmenté de 35,0% à 38,1%  
(
Source: Commission européenne).  
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La crise sanitaire devrait, en l’état actuel des choses, contribuer au  
maintien d’un déficit public conséquent dans les années à venir, en  
augmentant durablement les dépenses publiques. Selon la Commission  
européenne, la part des dépenses publiques structurelles dans le PIB  
pourrait ainsi, en 2022, rester près de 6,5 points au-dessus du niveau  
DÉPENSES PUBLIQUES: UN AVANT ET APRÈS COVID?  
Revenus structurels primaires (% PIB)  
Dépenses structurelles primaires (% PIB)  
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pré-Covid de 2019 (cf. graphique 2) . En part du PIB, les postes de  
dépenses qui devraient le plus augmenter d’ici à la fin 2022 sont les  
transferts sociaux, les compensations salariales et les consommations  
intermédiaires.  
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OBSTACLE : UN BOND DES DÉPENSES DE « SOLIDARITÉ »  
POST-COVID ?  
Même si les dispositifs d’aide au maintien de l’emploi (programme  
ERTE de chômage partiel, durcissement des conditions de faillites  
d’entreprises, etc.) ont indéniablement contenu le choc économique  
sur le marché du travail, le chômage en Espagne a d’ores et déjà  
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bondi de près de 725 000 (+22%) au cours de l’année 2020. Compte  
P : PRÉVISION  
GRAPHIQUE 2  
SOURCES : COMMISSION EUROPÉENNE, BNP PARIBAS  
tenu de la nature de la crise actuelle (exogène), une grande partie  
de ces nouveaux chômeurs pourraient retrouver un emploi une fois  
l’épidémie endiguée et les restrictions d’activité levées. Néanmoins, la  
crise actuelle laissera des traces sur le marché du travail : selon les  
dernières prévisions de la Banque d’Espagne, le taux de chômage ne  
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OBSTACLE : LES DÉPENSES DE RETRAITE CONTINUENT LEUR  
PROGRESSION  
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retrouverait son niveau d’avant-crise pas avant la fin 2023.  
Le deuxième axe de dépense majeur est le financement des retraites,  
dont le coût continuera de croître progressivement dans les années à  
venir en raison du vieillissement de la population. En part du PIB, les  
dépenses de retraite augmenteront de 0,4 point de PIB d’ici à 2030 pour  
atteindre 9,4% du PIB.8  
Le gouvernement a déjà mis en place en 2020 des mesures structurelles  
pour répondre à la situation sociale qui se détériore. Le revenu minimum  
vital a été créé en juin dernier. Censé aider près de 850 000 ménages  
au total, ce dispositif montera en puissance en 2021, l’enveloppe  
budgétaire dédiée à ce dispositif passant de 1 milliard d’euros en 2020  
à 3 milliards d’euros en 2021. De plus, le point d’indice IPREM, qui Comme dans la plupart des pays occidentaux, le taux de dépendance de  
est l’indicateur utilisé pour calculer la plupart des prestations sociales la population – c’est-à-dire le ratio entre la population âgée de 65 ans+  
dans le pays, sera revalorisé de 5% cette année. Cela constitue la plus et la population en âge de travailler (20-64 ans) – est en constante  
forte augmentation annuelle depuis la création de cet indice en 2004.  
augmentation. À l’heure actuelle (2020), l’Espagne possède un taux de  
dépendance proche de celui de la moyenne européenne. Cependant,  
En contrepartie, et hormis le surplus mécanique de recettes lié  
à la reprise économique, le gouvernement prévoit d’instaurer de  
nouvelles sources de revenus. Parmi elles, on note la création de taxes  
le vieillissement de la population va, au cours des prochaines années,  
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s’accélérer, et de façon plus rapide que la moyenne de l’OCDE.  
À
terme, l’Espagne posséderait ainsi le ratio le plus élevé en Europe et  
le second parmi les pays de l’OCDE, derrière le Japon. Il est important  
cependant de noter que l’âge légal de départ à la retraite augmente  
progressivement en Espagne depuis 2013, ce qui limitera quelque peu  
le déséquilibre entre cotisants et bénéficiaires : de 65 ans en 2013,  
l’âge légal est passé à 66 ans en 2021, et il atteindra 67 ans d’ici à  
«
«
vertes » sur les déchets et le plastique, sur le numérique, d’une taxe  
Tobin » sur les transactions financières, ainsi qu’un renforcement  
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de la lutte contre la fraude fiscale. Au total, ces nouvelles sources  
de revenus rapporteraient, selon le gouvernement, 6,1 mds d’euros  
supplémentaires en 2021, une somme qui ne comble que très  
partiellement l’écart entre les recettes et les dépenses structurelles  
primaires de l’État, qui se situait autour de 42 mds d’euros en 2020  
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027.  
(
Commission européenne).7  
Cela dit, le déficit de la caisse des retraites n’est pas seulement dû à  
un déséquilibre entre cotisants et bénéficiaires. Le calcul des pensions  
de retraite en Espagne est en effet « généreux », comparativement aux  
autres pays de l’OCDE : en particulier, le taux de remplacement (c’est-à-  
dire le pourcentage du dernier salaire perçu au moment de la retraite)  
est supérieur à 80%, soit l’un des plus élevés des pays développés.  
D’autres facteurs devraient par ailleurs continuer à pousser les  
dépenses sociales à la hausse dans le moyen terme. On notera  
notamment la poursuite, jusqu’en 2023, du rééquilibrage du salaire  
minimum vers la barre des 60% du salaire médian (une promesse du  
gouvernement actuel).  
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Les calculs de la Commission européenne excluent les mesures ponctuelles et temporaires mises en place par les gouvernements pour faire face à la Covid-19.  
Agence pour l’emploi espagnol (SEPE).  
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Le déficit primaire structurel est estimé à 3,6% du PIB potentiel en 2020. Ce dernier étant estimé à 1164,4 mds d’euros, le déficit primaire structurel en euros est donc de 41,9  
mds (1164,4 x 0,036 = 41,9).  
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The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2016-2070), European Commission paper, mai 2018.  
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L’un des principaux points d’achoppement portera, dans les prochaines La faible croissance potentielle reflète en partie les effets du  
années, sur le mode de calcul de la revalorisation des pensions. En vieillissement de la population qui fragilise la contribution de la «  
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017, le gouvernement a décidé de suspendre la méthode de calcul force de travail » à la croissance économique. Mais ce n’est pas le seul  
choisie en 2013. Cette dernière consistait à réajuster les pensions afin obstacle. L’Espagne n’investit pas assez : la part des investissements  
que les revenus des cotisations sociales et les dépenses de retraite (formation brute de capital fixe) dans le PIB reste inférieure à la  
croissent de façon identique. Cela permettait un meilleur équilibre moyenne de l’Union européenne.12 Le grand plan de relance national  
budgétaire à long terme, au détriment d’un taux de revalorisation de 140 mds d’euros stimulera l’investissement et la croissance  
faible. L’indexation des retraites est faite, depuis 2018, sur l’indice potentielle dans les prochaines années, sans conséquences majeures  
des prix à la consommation, ce qui a mené à une hausse bien plus sur les finances publiques espagnoles puisque la quasi-totalité de ce  
prononcée (+1,6% de hausse annuelle en 2018 et 2019, contre +0,25% programme sera financée par les sommes perçues du fonds de relance  
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selon la mesure établie en 2013).  
européen. Néanmoins, avec une croissance potentielle toujours fragile,  
les marges de manœuvre pour abaisser sensiblement le ratio de déficit  
sur PIB sur le moyen et long terme restent minces.  
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OBSTACLE : UN POTENTIEL DE CROISSANCE TROP FAIBLE POUR  
ABAISSER DURABLEMENT LE RATIO DE DÉFICIT PUBLIC SUR PIB  
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Cette hausse attendue des dépenses publiques se déroule dans un Avec la crise sanitaire qui perdure en 2021, un rééquilibrage à court  
contexte de croissance économique « sous-jacente » peu dynamique. terme des comptes publics n’est ni souhaitable, ni souhaité. La poursuite  
La croissance potentielle du pays, déjà mise à mal par les crises des mesures monétaires de la BCE, dans un contexte d’inflation basse,  
successives de 2008 et 2011, pourrait être encore une fois freinée par permet à l’Espagne d’émettre de la dette à des taux historiquement  
le choc économique du coronavirus. La contraction du PIB a, en effet, bas.13 Néanmoins, des inquiétudes à long terme pourraient refaire  
été sans précédent en 2020 (certainement supérieure à 11%). Une surface, une fois la crise sanitaire passée et la relance économique  
étude récente de la Banque centrale européenne souligne notamment durablement enclenchée. La Commission européenne, en réponse  
l’impact négatif de la Covid-19 sur la contribution du facteur travail à la hausse du déficit structurel, a évoqué fin 2020 la possibilité de  
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à la croissance à long terme. Cela s’explique principalement par conditionner une partie des sommes allouées par le fonds de relance  
la chute du nombre d’heures travaillées qui, elle-même, résulte du européen à la mise en place, entre autres, de mesures permettant de  
placement de nombreux travailleurs en chômage partiel. Selon les pérenniser l’équilibre du système de sécurité sociale.14 Tôt ou tard, des  
estimations de la Commission européenne, entre 2019 et 2022, le PIB questions sur les conséquences, en termes de stabilité financière, de  
potentiel de l’Espagne serait en hausse de 1,4%, l’un des rythmes de l’endettement croissant du secteur public se poseront. D’ici à fin 2022,  
croissance les plus faibles au sein de la zone euro, et il serait inférieur à la dette espagnole pourrait approcher la barre des 125% du PIB, ce qui  
l’augmentation des dépenses publiques structurelles. La trajectoire du représenterait une hausse supérieure à 25 points de PIB par rapport au  
PIB potentiel espagnol resterait donc bien en deçà de celle du PIB de la niveau d’avant-Covid (cf. graphique 4).  
zone euro dans son ensemble (cf. graphique 3).  
PIB POTENTIEL : ESPAGNE ET ZONE EURO  
Espagne Zone euro  
ESPAGNE : DETTE PUBLIQUE CONSOLIDÉE (% DU PIB)  
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00=2008  
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GRAPHIQUE 3  
SOURCES : COMMISSION EUROPÉENNE, BNP PARIBAS  
SOURCES : COMMISSION EUROPÉENNE, BNP PARIBAS  
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0 Voir Pensions at a Glance 2019: How does Spain compare? OCDE, novembre 2019.  
1 Bodnar et al., The impact of COVID-19 on potential output in the euro area, bulletin économique de la BCE, novembre 2020.  
2 Voir BNP Paribas Econjoncture Europe du Sud ; pourquoi une croissance potentielle si faible?, novembre 2020.  
3 Spain draws more than EUR 130 bn of orders in record sale of 10-year debt, Financial Times, 13 janvier 2021.  
4 Brussels urges Spain to reform pensions and jobs in return for EU funds, El Pais, 8 décembre 2020.  
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QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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