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30 avril 2019  
Italie : l’intervention du FITD en faveur de Banca Tercas n’était  
pas une aide d’Etat  
Thomas Humblot  
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Le Tribunal de l’Union européenne a annulé la décision  
de la Commission européenne qui qualifiait d’aide d’Etat  
les mesures de soutien accordées à Banca Tercas par le  
fonds de garantie des dépôts italien (FITD).  
Le Tribunal de l’Union européenne a annulé la décision de la  
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Commission européenne qui qualifiait d’aide d’Etat illégale  
les mesures de soutien prises en faveur de Banca Tercas par  
le fonds de garantie des dépôts italien (Fondo Interbancario di  
Tutela dei Depositi ou FITD) en 2014. Selon l’arrêt rendu, la  
contribution à fonds perdus et les garanties apportées par le  
FITD, lors de l’acquisition de Banca Tercas par Banca  
Popolare di Bari, ne remplissent pas deux conditions  
distinctes et cumulatives nécessaires à leur qualification  
A l’instar de l’imputabilité de l’intervention aux autorités  
italiennes, son financement au moyen de ressources  
d’Etat avait été insuffisamment démontré.  
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d’aide d’Etat : être imputables à l’Etat et être financées au  
Le coût des mesures de soutien était estimé inférieur à  
celui d’une mise en œuvre du dispositif de garantie des  
dépôts en cas de liquidation de Banca Tercas. Cette  
intervention, décidée volontairement par un consortium  
de banques en faveur de l’un de ses membres, avait donc  
pour objet de préserver leurs intérêts privés. En  
l’occurrence, ces derniers coïncidaient avec les intérêts  
publics.  
moyen de ressources d’Etat.  
A
défaut d’éléments prouvant suffisamment le contrôle  
substantiel de l’Etat italien sur l’adoption des mesures de  
soutien ou les ressources mobilisées, le FITD, un consortium  
de droit privé, est intervenu dans l’intérêt de ses membres. En  
effet, si Banca Tercas avait dû faire l’objet d’une liquidation  
administrative, le coût de la mise en œuvre du dispositif de  
garantie des dépôts aurait été supérieur à celui des mesures  
de soutien, selon les estimations réalisées préalablement par  
un audit.  
Les besoins en fonds propres de la banque italienne étant  
exclusivement comblés avec des ressources privées,  
cette intervention ne contourne ni le cadre prévu par la  
directive européenne BRRD, ni les règles relatives aux  
aides d’Etat. Il ne s’agit donc pas d’une exception au  
principe du renflouement interne (bail-in).  
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Arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 19 mars 2019 dans les  
affaires jointes T-98/16, Italie/Commission, T-196/16, Banca Popolare  
di Bari SCpA/Commission, et T-198/16 Fondo interbancario di tutela  
dei depositi/Commission  
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Décision (UE) 2016/1208 de la Commission du 23 décembre 2015  
concernant l’aide d’Etat SA.39451 (2015/C) [ex 2015/NN] mise à  
exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas  
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Afin d’être légale, l’intervention doit être préalablement portée à la  
connaissance de la Commission européenne. Un plan crédible de  
restructuration visant à restaurer la viabilité de long terme de la  
banque doit être présenté, les détenteurs de titres de dette  
subordonnée doivent être mis à contribution (en plus des  
actionnaires) et les distorsions de concurrence doivent être limitées.  
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Cette intervention du système bancaire italien en faveur d’un  
de ses membres tend à mettre en lumière l’une des options  
lui permettant de poursuivre l’assainissement, par ses propres  
moyens, de son bilan agrégé. Les mesures que pourrait  
prendre à l’avenir le FITD sont susceptibles d’être influencées  
par cet arrêt, comme dans le cas de Banca Carige, par  
exemple. Au demeurant, ces mesures de soutien  
n’enfreignent pas le cadre prévu par la directive européenne  
relative au redressement et à la résolution des établissements  
de crédit (Bank Recovery and Resolution Directive  BRRD),  
le Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) et la  
communication de 2013 relative aux aides accordées aux  
interventions de la nature de celles mises en œuvre en faveur  
de Banca Tercas.  
Le FITD a ainsi versé en 2014 EUR 265 millions à Banca  
Tercas à fonds perdus pour combler ses fonds propres  
négatifs. Les actions préexistantes d’une valeur de  
EUR 337 millions avaient préalablement vu leur valeur  
ramenée à zéro après l’absorption d’une partie des pertes.  
Toutefois, le principe de renflouement interne (bail-in) tel que  
défini par la BRRD n’a été que partiellement appliqué puisque  
la mise à contribution des détenteurs de titres subordonnés  
est également prévue. La Commission européenne a critiqué  
cet aspect car, dans la perspective où il se serait agi d’une  
aide d’Etat, la communication de 2013 prévoit la conversion  
en actions des instruments de dette subordonnée en vertu du  
principe de répartition des charges. Enfin, des garanties d’un  
montant de EUR 65 millions ont été accordées à Banca  
Tercas afin de couvrir le coût du risque et d’éventuels frais.  
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banques . L’intervention du FITD ne constitue donc pas une  
exception aux règles relatives aux aides d’Etat ou au principe  
du renflouement interne.  
L’intervention n’est pas imputable à l’Etat italien  
De façon préliminaire, la Commission européenne concluait  
que les mesures de soutien prises par le FITD en faveur de  
Banca Tercas constituaient une aide d’Etat. Elle estimait que  
le fonds était placé sous le contrôle des autorités publiques  
italiennes en vertu du mandat public qu’elles lui avaient confié  
et qu’en conséquence, l’intervention leur était imputable.  
La Banque d’Italie a respecté l’indépendance du fonds dans l’adoption  
des mesures de soutien  
En tant que consortium de droit privé, le FITD est, a priori,  
autonome dans sa prise de décision. L’exercice d’une  
influence substantielle des autorités publiques italiennes sur  
l’adoption des mesures de soutien doit donc être démontré.  
Dans le cas présent, le Tribunal estime que les éléments  
retenus par la Commission européenne ne suffisent pas à  
prouver l’implication de l’Etat italien. L’intervention du fonds a  
ainsi été réalisée sur une base volontaire puisque décidée par  
ses organes de contrôle sans preuves suffisantes d’une  
intervention des autorités publiques italiennes.  
L’intervention en faveur de Banca Tercas n’entre pas dans le cadre du  
mandat public confié au FITD  
La transposition en droit italien de la directive européenne sur  
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les systèmes de garantie des dépôts a conduit les autorités  
publiques à confier un mandat de fonds de garantie des  
dépôts au FITD. En cas de liquidation d’une banque, les  
dépôts sont couverts par le dispositif de garantie à hauteur de  
EUR 100 000. En cas de renflouement interne d’une banque  
à l’occasion de sa mise en résolution, les déposants ne sont  
sollicités qu’en dernier ressort et pour la part de leurs dépôts  
excédant EUR 100 000. Les déposants occupent ainsi un  
rang privilégié dans la hiérarchie des créanciers de la banque.  
Plus particulièrement, le Tribunal de l’UE estime que la  
validation des mesures de soutien par la Banque d’Italie le 7  
juillet 2014 n’avait pas de valeur contraignante. Il ne s’agirait  
que du dialogue normal entre une banque et son superviseur  
qui ne prouve donc pas l’intervention de l’Etat italien. De plus,  
les procès-verbaux des différentes réunions mettent en  
évidence que les représentants de la Banque d’Italie qui y ont  
assisté n’ont exercé qu’un rôle d’observateurs ; ils n’ont pas  
pris part aux échanges et ne disposaient pas de droit de vote.  
Le Tribunal de l’UE estime, contrairement à la Commission  
européenne, que l’intervention du FITD en faveur de Banca  
Tercas ne constitue pas une mise en œuvre de son mandat  
de fonds de garantie des dépôts. Selon lui, le mandat public  
confié au fonds est circonscrit au remboursement des  
déposants dans la limite de EUR 100 000 en cas de  
liquidation administrative forcée d’une banque.  
L’intervention n’a pas été financée au moyen de  
ressources d’Etat  
Dans le cadre des aides d’Etat, le simple fait que les fonds  
mobilisables demeurent sous le contrôle permanent des  
autorités publiques suffit à les qualifier de « ressources  
d’Etat ». Les aides d’Etat peuvent ainsi être financées au  
moyen de ressources détenues par l’intermédiaire  
dorganismes privés. Le seul fait que les fonds mobilisés en  
faveur de Banca Tercas aient été apportés par un consortium  
de droit privé ne permet pas d’écarter la qualification d’aide  
d’Etat. Le contrôle de l’Etat sur les fonds mobilisés doit  
néanmoins être prouvé.  
Du reste, la finalité de ces mesures de soutien différait du  
mandat public confié au fonds (protéger les déposants). Elles  
avaient pour objet de préserver les intérêts privés des  
banques membres du consortium. Préalablement  
l’acquisition de Banca Tercas par Banco Popolare di Bari au  
travers d’une souscription une émission dactions  
à
à
ordinaires, le FITD avait commandité un audit qui a confirmé  
qu’un remboursement des déposants en cas de liquidation  
administrative forcée aurait représenté un coût supérieur à  
celui des mesures de soutien. Les intérêts publics  
coïncidaient donc avec les intérêts privés des banques mais  
le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante,  
cela ne donne aucune indication sur une éventuelle  
implication de l’Etat. Au demeurant, les autorités publiques  
italiennes n’ont pas la capacité légale d’imposer au fonds des  
La Commission européenne concluait que les ressources  
mobilisées étaient sous le contrôle de l’Etat italien puisque les  
banques sont légalement tenues d’adhérer à un fonds de  
garantie des dépôts et que leur contribution en cas  
d’intervention du FITD est également obligatoire. Le Tribunal  
estime cependant que l’obligation faite aux banques du  
consortium de participer au financement de l’intervention  
trouve sa source dans une disposition statutaire tandis que  
celle d’adhérer à un fonds de garantie des dépôts, dans une  
disposition réglementaire. Les banques sont donc tenues de  
contribuer au financement des mesures de soutien décidées  
par le FITD car elles ont choisi d’adhérer à ce dernier, tandis  
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Communication de la Commission concernant l’application, à partir  
er  
du 1 août 2013, des règles en matière d’aides d’Etat aux aides  
accordées aux banques dans le contexte de la crise financière.  
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Directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16  
avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts  
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que l’appartenance à un dispositif de garantie des dépôts est  
une obligation légale. L’autonomie du fonds est donc  
préservée dans le cadre des mesures de soutien. Le Schema  
volontario di intervento dispose, en outre, d’une section  
distincte de celle du dispositif de garantie des dépôts dans le  
document qui établit les statuts du fonds. Le Tribunal rappelle  
également que la création de ce dernier est antérieure à la  
directive européenne de 2014.  
Au demeurant, à l’instar des arguments de la Commission  
européenne imputant l’intervention du FITD à l’Etat italien, le  
mandat public confié au fonds et le supposé contrôle des  
autorités publiques sur celui-ci ne permettent pas de qualifier  
les fonds mobilisés de « ressources d’Etat ». Le Tribunal  
estime  
à ce titre que la Commission européenne a  
insuffisamment distingué la question de l’imputabilité aux  
autorités publiques de l’intervention de celle de son  
financement par des ressources d’Etat.  
Le système bancaire italien doit poursuivre  
l’assainissement de son bilan par ses propres moyens  
L’arrêt du Tribunal de l’UE permet de rappeler les limites des  
règles en matière d’aide d’Etat en faveur des banques dans  
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l’UE . La décision de la Commission européenne de qualifier  
les mesures de soutien en faveur de Banca Tercas comme  
une aide d’Etat illégale avait contraint la banque à rembourser  
les fonds perçus en avril 2016. Au demeurant, estimant que  
cette décision avait conduit à une augmentation du coût des  
difficultés de Banca Tercas pour le système bancaire, le  
ministre italien des affaires étrangères, Enzo Moavero  
Milanesi, n’a pas exclu de demander des compensations à la  
Commission européenne. Cette dernière étudie quant à elle  
les suites à donner puisqu’elle dispose de deux mois à  
compter de la notification de l’arrêt pour former un pourvoi  
auprès de la Cour de justice de l’UE.  
L’arrêt du Tribunal de l’UE consacre l’intervention du FITD  
comme un moyen dont ,pour le système bancaire italien, de  
poursuivre l’assainissement de son bilan, à un niveau agrégé.  
A brève échéance, cet arrêt pourrait influencer les mesures  
du FITD, notamment en faveur de Banca Carige. En effet, le  
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0 novembre 2018 une intervention volontaire a été décidée  
par le fonds afin d’acheter EUR 318,2 millions d’obligations  
subordonnées Tier 2 de la banque. Toutefois, le plan de  
redressement présenté par la direction de Banca Carige n’a  
pas été validé dans sa globalité par l’ensemble de ses  
actionnaires. La banque fait actuellement l’objet d’une mesure  
d’intervention précoce, comme le prévoit la BRRD. Trois  
administrateurs temporaires ont été nommés par la BCE et  
leurs missions, prolongées jusqu’au 30 septembre 2019.  
Banca Carige pourrait en outre bénéficier d’une aide d’Etat  
justifiée par sa forte empreinte régionale.  
Thomas Humblot  
thomas.humblot@bnpparibas.com  
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Pour le cas NordLB, voir notamment C.Choulet (2019), Le soutien  
d’un IPS constitue-t-il une aide d’Etat ? BNP Paribas, EcoFlash 29  
avril 2019  
QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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