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29 avril 2019  
Le soutien d’un IPS constitue-t-il une aide d’Etat ?  
Céline Choulet  
Les actionnaires de la Norddeutsche Landesbank  
NordLB) et l’association des caisses d’épargne  
allemande (DSGV) ont soumis pour accord aux  
autorités européennes une aide à la restructuration  
de NordLB de 3,6 milliards d’euros.  
Divisés par deux, en dix ans  
(
Bilans consolidés des Landesbanken au 31 décembre, mds EUR  
LBBW  BayernLB  WestLB  NordLB  
 HSH Nordbank  Helaba  
 LB Berlin  SaarLB  
Il est possible que la Commission européenne  
interprète ce plan comme une aide d’Etat, au motif  
qu’il ne mobilise que des ressources publiques.  
2000  
1
1
500  
000  
A défaut d’être compatible avec les règles du  
marché intérieur, ce plan pourrait être rejeté. Cela  
ouvrirait la voie soit à la vente de l’établissement  
(
et éventuellement sa privatisation), soit à sa mise  
500  
en résolution.  
Selon nous, les critères d’interprétation de l’aide  
apportée à NordLB ne devraient pas se limiter à la  
seule nature des ressources mobilisées (certes  
publique) mais également à celle des contributeurs  
0
(
ses actionnaires et le fonds de protection  
Graphique  
Sources : SNL, Bankscope  
mutuelle S-Group).  
La législation européenne (CRR, BRRD) considère,  
en effet, les dispositifs d’entraide prévus par les  
systèmes de protection institutionnels (IPS)  
comme des mesures de redressement de nature  
privée.  
d’investissement et joue, d’autre part, le rôle d’institution  
centrale auprès des caisses d’épargne opérant dans son  
périmètre de compétences. En proie  
à
d’importantes  
difficultés financières (en lien essentiellement avec le  
financement du secteur maritime), la NordLB a enregistré une  
perte nette de EUR 2,354 mds en 2018. Son ratio de fonds  
propres durs pondérés CET1 a chuté à 6,82% fin 2018  
(contre 12,4% fin 2017), soit bien en-deçà du minimum  
Finalement, le plan d’aide à NordLB offre, pour la  
première fois, l’occasion de s’interroger sur  
l’adéquation entre les règles européennes relatives  
aux aides d’Etat et l’existence dIPS constitués de  
membres publics.  
1
requis .  
Depuis début 2018 déjà, NordLB étudiait diverses options de  
renforcement de sa solvabilité, parmi lesquelles l’entrée au  
capital de fonds de capital-investissement américains ou  
encore une fusion avec la Landesbank Helaba. Ses  
La banque publique Norddeutsche Landesbank (NordLB) est  
la quatrième plus grande banque régionale allemande  
(graphique). Comme ses consœurs, elle exerce, d’une part,  
des activités de banque commerciale et de banque  
1
er  
Au 1 mars 2019, l’exigence SREP de NordLB s’élevait à 10,57%.  
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actionnaires (le Land de Basse-Saxe à 59,13%, le Land de  
Saxe-Anhalt à 5,57%, les associations de caisses d’épargne  
de Basse-Saxe à 26,36%, de Saxe-Anhalt à 5,28% et de  
échanges entre États membres, les aides accordées par les  
États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme  
que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la  
concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines  
productions ».  
Mecklembourg-Poméranie-Occidentale  
à
3,66%) avaient  
finalement déclaré début février qu’ils privilégieraient une  
solution commune avec la DSGV, l’association représentant  
les intérêts du groupe financier des caisses d’épargne  
Par le passé, toutes les mesures de recapitalisation déposées  
par les actionnaires de Landesbanken ont été qualifiées  
d’aides d’Etat, au motif qu’elles mobilisaient des ressources  
d’Etat. Les banques régionales allemandes sont, de fait, des  
banques publiques. Elles appartiennent aux régions (Länder)  
et aux caisses d’épargne (Sparkassen), dont les autorités de  
tutelle (Träger) sont des organismes publics détenus par les  
municipalités ou les comtés. Soutenir un établissement  
bancaire au moyen de ressources publiques, même en  
qualité d’actionnaire, constitue, en principe, une aide d’Etat  
selon le droit né du TFUE.  
2
allemandes (S-Group ). A l’occasion de la publication de ses  
résultats annuels, le 4 avril dernier, la banque précisait les  
contours du plan de restructuration soumis aux autorités  
européennes.  
Le plan d’aide  
Le plan d’aide s’élève à EUR 3,635 mds. Il consiste en une  
injection de capitaux de EUR 2,835 mds, ce qui équivaut à un  
3
quasi-doublement des fonds propres durs de NordLB . Près  
de EUR 1,5 md serait apporté par le Land de Basse Saxe,  
EUR 200 millions par le Land de Saxe-Anhalt et  
EUR 1,135 md par le S-Group. La banque bénéficierait en  
outre de garanties du Land de Basse Saxe. Ces dernières  
permettraient à NordLB de réaliser une économie de fonds  
propres de l’ordre de EUR 800 millions.  
Bien que ces aides aient procuré aux Landesbanken des  
capitaux auxquels elles n’auraient pas eu accès sur le  
marché, la Commission européenne les avait approuvées sur  
le fondement de l’article 107, paragraphe 3, point b) du TFUE.  
Celui-ci prévoit que les aides d’Etat destinées « à remédier à  
une perturbation grave de l’économie d’un Etat membre »  
peuvent être considérées comme compatibles avec le marché  
intérieur. La Commission considère que les « tensions  
persistantes sur les marchés financiers » et le risque de  
Forte de ce soutien, NordLB entend atteindre un ratio de  
fonds propres durs de 14% d’ici fin 2019. Le plan prévoit  
également un recentrage de NordLB sur certaines de ses  
activités (poursuite des activités de financement des PME et  
grandes entreprises allemandes, abandon du financement  
maritime, réduction de la voilure dans le financement  
aéronautique et la banque de détail) et une réduction de la  
taille de son bilan (à EUR 95 mds contre 154 mds à fin 2018).  
La banque estime que les coûts liés à sa restructuration  
«
retombées négatives majeures qui pourraient découler de la  
défaillance d’un établissement de crédit » justifient la  
prolongation des conditions d’application des règles relatives  
aux aides d’Etat dans le contexte de la crise financière  
(
définies initialement en octobre 2008 et actualisées à six  
6
reprises depuis ). Pour être considérées comme compatibles  
avec le marché intérieur, ces aides doivent être limitées au  
minimum nécessaire (au moyen d’un partage des charges  
notamment) et assorties de garde-fous contre les distorsions  
indues de concurrence.  
(
notamment la cession des portefeuilles de prêts non  
4
performants ) ne devraient pas lui permettre de renouer avec  
des bénéfices avant 2020.  
A la lumière de l’article 107 du traité européen et des  
précédentes décisions rendues par la Commission, il est  
possible que ce soutien soit interprété comme une aide  
d’Etat.  
A titre d’exemple, la Commission était parvenue en 2012 à la  
conclusion selon laquelle l’aide à la restructuration d’un  
montant global de EUR 3,3 mds octroyée à NordLB, bien que  
constituant une aide d’Etat, était compatible avec les règles  
Le soutien d’un actionnaire public constitue une aide  
d’Etat  
7
européennes . La Commission avait estimé que le plan de  
restructuration présenté garantissait la viabilité de la banque  
sur le long terme, une rémunération adéquate des capitaux  
apportés et un partage des charges satisfaisant (suspension  
des versements de dividendes et du paiement des coupons  
hybrides pendant la phase de restructuration). La réduction  
du bilan de NordLB (restrictions imposées à certaines  
activités commerciales, cessions de filiales non essentielles)  
et divers engagements pris par la banque devaient par  
ailleurs limiter les distorsions de concurrence résultant de  
l’aide. La Commission avait en outre souligné que la  
recapitalisation découlait d’exigences de fonds propres de  
L’article 107, paragraphe 1 du traité sur le fonctionnement de  
l’Union européenne (TFUE) prévoit en effet que « sauf  
dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec  
le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les  
5
2
Le S-Group fonctionne selon le principe de subsidiarité : les caisses  
d’épargne locales exercent les principales fonctions d’agence  
bancaire tandis que les Landesbanken effectuent les tâches que les  
caisses locales ne peuvent elles-mêmes assurer (opérations sur  
titres, financement et accompagnement à l’international des clients  
exportateurs, accès aux produits de couverture, gestion de la  
trésorerie et des moyens de paiements, etc.). Le réseau se  
caractérise également par une gestion centralisée de la liquidité : les  
Sparkassen placent leurs excédents de ressources auprès des  
Landesbanken, qui jouent le rôle de banques centrales et de  
chambres de compensation pour l’ensemble du réseau. Les caisses  
locales sont par ailleurs traditionnellement actionnaires et créancières  
nettes des Landesbanken. Enfin, l’une des spécificités du S-Group,  
en sa qualité d’IPS, et sur lequel nous nous attardons ici, concerne  
les engagements de solidarité qui lient ses membres.  
6
Les communications de la Commission concernant l’application des  
règles en matière d’aides d’Etat dans le contexte de la crise  
financière exposent les conditions pour l’octroi d’aides en faveur des  
banques sous forme de garanties de financement, de  
recapitalisations ou de sauvetage d’actifs et les exigences concernant  
l’établissement d’un plan de restructuration. Les aides doivent  
satisfaire à ces exigences pour être jugées compatibles avec le  
marché intérieur. La dernière actualisation de la communication de la  
3
er  
Les fonds propres CET1 (common equity tier 1) de NordLB  
Commission s’applique depuis le 1 août 2013 :  
s’élevaient à EUR 3,1 mds fin 2018.  
NordLB a annoncé avoir cédé le 9 avril EUR 2,6 mds de prêts non  
https://eur-lex.europa.eu/legal-  
4
content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2013.216.01.0001.01.ENG&toc=  
OJ:C:2013:216:TOC  
performants (sur un total de 7,5 mds à fin 2018) au fonds Cerberus.  
5
7
https://eur-lex.europa.eu/legal-  
http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_c  
content/FR/ALL/?uri=CELEX%3A12008E107  
ode=3_SA_34381  
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l’Autorité bancaire européenne (EBA) à l’issue d’un test de  
résistance conduit en 2011 et du Capital exercise de 2012, et  
non d’un problème intrinsèque. Enfin, la Commission avait  
estimé que la défaillance d’une banque telle que NordLB,  
considérée d’importance systémique à l’échelle nationale,  
aurait eu des effets dommageables sur les marchés financiers  
et l’économie allemande.  
étant le plus usité) . Le règlement européen de juin 2013  
définit un IPS comme « un arrangement de responsabilité  
contractuel ou prévu par la loi qui protège les établissements  
qui le composent et, en particulier, garantit leur liquidité et leur  
solvabilité pour éviter la faillite, le cas échéant » (article 113  
paragraphe 7 CRR). D’après le guide de la BCE concernant  
l’approche retenue pour la reconnaissance des IPS à des fins  
prudentielles de juillet 2016 , dès lors qu’il existe un risque  
de défaillance d’un membre de l’IPS et que les mesures  
préventives s’avèrent insuffisantes, « l’IPS doit prendre une  
décision relative à un soutien matériel ou financier ».  
1
4
Le caractère inédit de ce plan  
Les autorités régionales ont indiqué qu’elles s’étaient  
efforcées, à nouveau, à présenter un plan qui ne contrevienne  
pas aux règles européennes relatives aux aides d’Etat.  
L’ambition des Länder comme de la DSGV est d’éviter la  
L’IPS doit disposer d’un large éventail de modalités  
d’intervention, « allant de mesures peu intrusives, comme le  
8
privatisation de NordLB ou le déclenchement d’une  
suivi plus étroit des établissements membres  
d’indicateurs pertinents et des exigences de déclaration  
supplémentaires, des mesures plus importantes,  
proportionnées au niveau de risque de l’établissement  
bénéficiaire membre de l’IPS et à la sévérité de ses  
contraintes financières, notamment la mise à disposition de  
à partir  
procédure de résolution, laquelle imposerait un renflouement  
interne à hauteur d’au moins 8% des passifs. Dans la mesure  
où la banque ne respecte plus les exigences réglementaires  
minimales en matière de fonds propres, le plan de  
restructuration de la banque doit néanmoins prévoir, pour être  
à
9
jugé compatible avec le marché intérieur , un renflouement  
fonds  
propres  
et  
de  
liquidités ».  
Des  
mesures  
1
0
partiel en imposant une conversion en fonds propres ou une  
d’assainissement du bilan, de restructuration ou de révision  
du business model peuvent être imposées à l’établissement  
en difficulté. Afin de minimiser ex ante les risques d’aléa  
moral et ex post ceux de contagion, les IPS établissent les  
contributions de leurs membres en fonction de leurs profils de  
risques et n’envisagent généralement pas une aide  
inconditionnelle et illimitée à leurs membres. Ainsi, s’il doit  
exister « un engagement clair de la part de l’IPS d’apporter un  
soutien quand  malgré le suivi préalable des risques et des  
mesures d’intervention précoces – un membre de l’IPS est  
1
1
réduction de valeur des titres de créance subordonnés . Fin  
018, les fonds propres additionnels Tier 1 et Tier 2 de  
2
NordLB s’élevaient à EUR 2,7 mds.  
Les conditions du sauvetage de NordLB revêtent toutefois un  
caractère inédit.  
En effet, contrairement aux plans de soutien mis en place  
précédemment en faveur des Landesbanken, l’aide apportée  
n’émane pas uniquement des actionnaires de NordLB mais  
également du réseau de coopération et de soutien mutuel  
dont elle est membre, le S-Group. Les contributions  
individuelles des membres du S-Group n’ont pas été  
intégralement communiquées. Les trois plus grandes  
Landesbanken (LBBW, BayernLB et Helaba) devraient  
contribuer à la recapitalisation de NordLB à hauteur de  
EUR 260 millions au total. L’association des caisses  
d’épargne du Land de Basse Saxe, à la fois actionnaire de  
NordLB et membre du S-Group, injecterait EUR 320 millions  
aux côtés des caisses d’épargne de Bavière (68 millions) ou  
de Hesse et Thuringe (37,7 millions).  
insolvable ou  
à
court de liquidités », celui-ci reste  
conditionnel : un IPS est un système d’engagements et  
d’obligations mutuels. L’opportunité d’aider financièrement  
l’un des membres doit être évaluée à l’aune de sa situation  
financière et de sa prise de risque passée, des fonds  
disponibles et de la capacité des autres membres à renflouer  
le fonds ex post. Les conditions d’utilisation des fonds sont  
encore plus strictement encadrées lorsque l’IPS a la double  
fonction de système de protection mutuelle et de système de  
garantie des dépôts (ce qui est le cas du S-Group). La  
nécessaire approbation préalable des membres du comité de  
décision (majorité qualifiée de 75%), avant toute activation du  
dispositif d’entraide, illustre cette conditionnalité. D’ailleurs, à  
notre connaissance, ce dispositif n’a jamais été mobilisé en  
faveur d’une Landesbank depuis la crise financière de 2008.  
Le dispositif d’entraide, pierre angulaire des IPS  
La législation européenne reconnaît le S-Group, auquel  
appartiennent l’ensemble des Landesbanken et Sparkassen  
allemandes, comme un système de protection institutionnel  
L’arrêt rendu dans le cas de Banca Tercas n’est pas  
(IPS pour Institutional Protection Scheme, l’acronyme anglais  
extrapolable  
Pourtant, la communication de la Commission relative aux  
aides d’Etat ne prévoit pas de régime particulier en cas  
d’intervention d’un IPS. Elle établit en revanche que « les  
interventions de fonds de garantie des dépôts visant à  
dédommager les déposants conformément aux obligations  
imposées aux Etats membres par la directive 94/19/CE  
relative aux systèmes de garantie des dépôts ne constituent  
pas des aides d’Etat. Toutefois, l’utilisation de ces fonds ou  
de fonds similaires pour soutenir la restructuration  
d’établissements de crédit peut constituer une aide d’Etat. Les  
fonds en question peuvent certes provenir du secteur privé,  
8
HSH Nordbank est la seule Landesbank à avoir été privatisée. En  
mai 2016, la Commission avait donné son approbation définitive au  
relèvement de EUR 7 à 10 mds de la garantie d’actifs apportée par  
les Länder de Hambourg et de Schleswig-Holstein à HSH. Cette  
décision se fondait sur les nouveaux engagements des autorités  
allemandes, qui visaient à scinder HSH en deux entités et à vendre  
l’activité opérationnelle sans aide d’Etat supplémentaire. En  
novembre 2018, la Commission avait approuvé la vente d’HSH à un  
consortium de fonds de capital-investissement dirigé par J.C. Flowers  
et Cerberus. Un accord avait été trouvé pour maintenir sa  
participation au S-Group pendant trois ans.  
9
Le plan sera en effet apprécié au regard de la communication de  
2
013 de la Commission (qui renforce les exigences en matière de  
12  
répartition des charges), une première pour un plan déposé par une  
C. Choulet (2017), Les systèmes de protection institutionnels sont-  
Landesbank.  
ils des groupes ?, BNP Paribas, Conjoncture, Janvier 2017  
https://eur-lex.europa.eu/legal-  
1
0
1
13  
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-09-441_en.htm  
Dans la mesure où cela est juridiquement possible et à condition de  
1
content/EN/TXT/?uri=CELEX:02013R0575-20180101  
14  
respecter le principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus  
désavantagé que dans le cas d’une liquidation sans aide d’Etat  
https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/institutional_  
protection_guide.en.pdf  
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mais ils peuvent constituer des aides d’Etat dans la mesure  
où ils passent sous le contrôle de l’Etat et que la décision  
relative à l’utilisation des fonds est imputable à ce dernier ».  
Le 19 mars dernier, le Tribunal de l’Union Européenne a  
annulé une décision de la Commission Européenne de 2015  
qualifiant d’aide d’Etat les mesures de soutien en faveur de la  
banque mutualiste italienne, Banca Tercas, prises par le  
Fonds italien de garantie des dépôts (FITD). Le tribunal a  
estimé que la Commission n’était pas parvenue à démontrer  
que l’aide était imputable à l’Etat et financée au moyen de  
ressources d’Etat. La Commission n’avait pas donné de  
preuves suffisantes que les autorités publiques italiennes  
avaient exercé une influence substantielle sur la décision  
d’adopter ces mesures de soutien. En outre, les fonds utilisés  
étaient issus de contributions volontaires (les statuts du fonds  
prévoient la possibilité d’une intervention préventive en faveur  
de ses membres) et non de contributions obligatoires au  
La BBRD prévoit qu’une banque ne peut être mise en  
résolution qu’à trois conditions : 1. « la défaillance de  
l’établissement est avérée ou prévisible », 2. « il n’existe  
aucune perspective raisonnable qu’une autre mesure de  
nature privée, y compris les mesures prévues par un système  
de protection institutionnel, ou prudentielle, y compris les  
mesures d’intervention précoce ou la dépréciation ou la  
conversion d’instruments de fonds propres […], empêche la  
défaillance de l’établissement dans un délai raisonnable » et  
3. « une mesure de résolution est nécessaire dans l’intérêt du  
public » (article 32 paragraphe 1). Le dispositif d’entraide d’un  
IPS s’apparente, en quelque sorte, à un mode de bail-out  
privé : le sauvetage d’une Landesbank peut être assumé par  
des contreparties extérieures au groupe en difficulté mais  
membres du même IPS (Landesbanken, voire Sparkassen  
d’autres régions allemandes et Landesbausparkassen), ce qui  
offre une protection aux créanciers du groupe extérieurs au  
réseau (déposants et autres créanciers non membres de  
l’IPS).  
1
5
fonds de garantie des dépôts .  
Selon nous, l’arrêt rendu dans le cas de Banca Tercas n’est  
toutefois pas extrapolable à NordLB. Certes, le S-Group  
endosse également la fonction de système de garantie des  
dépôts. Il pourrait en outre faire valoir que la décision  
d’intervenir en faveur de NordLB n’est pas imputable à l’Etat  
Les conditions du sauvetage de NordLB confirment, selon  
nous,  
a
minima, l’existence d’un « réel » mécanisme  
d’entraide au sein du S-Group. A défaut d’une intervention de  
la DSGV, la crédibilité des engagements de solidarité qui lient  
les membres du S-Group aurait en effet pu être mise en  
(
mesures préventives de l’IPS, vote interne) et que les fonds  
utilisés correspondent à un volant de contributions volontaires  
au-delà du minimum requis au titre de la garantie des  
1
8
doute .  
(
Finalement, le plan de restructuration de NordLB mériterait  
sans doute d’être apprécié à travers le prisme du régime des  
aides d’Etat pour la seule partie des ressources publiques  
mobilisées par les deux Länder. Interpréter l’aide apportée  
par le S-Group à la lumière de la communication de 2013  
(sans apprécier le caractère spécifique de ce soutien)  
reviendrait en effet à nier la possibilité d’IPS constitués de  
membres publics. En d’autres termes, cela reviendrait à  
considérer toute intervention du S-Group comme incompatible  
avec le régime des aides d’Etat.  
dépôts). Il n’en demeure pas moins que les ressources  
mobilisées en faveur de NordLB sont, contrairement à celles  
allouées à Banca Tercas, des ressources d’Etat au sens de  
l’article 107(1) du TFUE.  
Finalement, un soutien de nature privée ?  
La législation européenne manifeste davantage de  
bienveillance à l’égard des IPS dans les textes qui définissent  
le cadre prudentiel (CRR, BRRD). Ainsi, la directive  
1
6
européenne BBRD assimile les dispositifs de soutien prévus  
par les IPS à des mesures de redressement de nature privée,  
susceptibles d’écarter le risque de mise en résolution des  
établissements aidés. A ce titre, l’IPS peut satisfaire aux  
exigences de la BRRD relatives aux plans de redressement,  
Céline Choulet  
celine.choulet@bnpparibas.com  
1
7
et ses membres en être dispensés .  
1
5
T. Humblot (2019), L’intervention du FITD en faveur de Banca  
Tercas n’était pas une aide d’Etat, BNP Paribas, EcoFlash à paraître  
16  
https://eur-lex.europa.eu/legal-  
content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014L0059  
17  
Au titre de l’article  
4 paragraphe 8 b) de la BRRD, les  
établissements de crédit membres d’un IPS (en dehors des  
établissements placés sous la supervision directe de la BCE, tels que  
les Landesbanken) peuvent être dispensés de l’élaboration d’un plan  
de redressement. Lorsqu’une telle exemption est accordée, l’IPS doit  
élaborer un plan en coopération avec chacun de ses membres  
exemptés et veiller à ce que ses membres respectent les exigences  
réglementaires en matière de fonds propres et de liquidités sur base  
individuelle. D’après une enquête réalisée par l’EBA en 2017, 89%  
des établissements de crédit allemands (soit EUR 1 793 mds d’actifs  
bancaires, ce qui correspond grosso modo aux bilans agrégés des  
caisses d’épargne et coopératives de crédit allemandes), y étaient  
éligibles, en raison de leur appartenance à un IPS, mais aucune  
dispense n’avait été,  
à l’époque de l’enquête (avril 2017),  
formellement demandée. 9% des établissements remplissaient les  
conditions nécessaires pour bénéficier d’obligations simplifiées (non  
formellement accordées). S’agissant des plans de résolution, 98%  
des établissements de crédit allemands bénéficiaient d’obligations  
simplifiées (soit EUR 2 320 mds d’actifs bancaires). Aucune banque  
ne pouvait en revanche être dispensée de l’élaboration d’un plan de  
résolution (cette dispense est réservée aux établissements affiliés à  
https://eba.europa.eu/documents/10180/1720738/EBA+Report+on+th  
e+Application+of+Simplified+Obligations+and+Waivers+in+Recovery  
+and+Resolution+Planning.pdf  
18  
Le statut d’IPS donne droit à des exemptions et/ou dérogations  
prudentielles. En outre, les agences de notation tiennent compte de  
ces liens dans leur appréciation du risque de crédit posé par les  
Landesbanken.  
un  
organe  
central,  
article  
4.8.a).  
Lien  
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l’étude :  
QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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