Budget 2020 : plus de relance, moins de rigueur

Pour les ménages, le montant cumulé 2018-2020 des baisses d’impôts atteint EUR 21 mds (net des hausses) ; pour les entreprises, ce même chiffre est de EUR 16 mds.

Face aux baisses d’impôts conséquentes et documentées, les mesures de financement sont un peu moins importantes et bien moins détaillées.

Dans ce budget, le soutien à la croissance, au travers du soutien au pouvoir d’achat des classes modestes et moyennes, prime sur la réduction du déficit.

Les documents relatifs au budget 2020[1] sont au complet ainsi que l’ensemble des chiffres-clés sous-jacents aux nouveaux objectifs de déficit budgétaire du gouvernement pour 2019 et 2020 (cf. tableau 1). Cet article les passe en revue ainsi que les autres points de ce budget ayant retenu notre attention.

Réduction du déficit : objectif secondaire

Contrairement aux précédents, l’équation budgétaire de 2020 apparaît moins compliquée. Le gouvernement l’a, en effet, résolue en arbitrant plus clairement en faveur de la croissance et en passant au second plan la réduction du déficit budgétaire. Un objectif désormais secondaire, mais que nous abordons en premier lieu, car le déficit reste l’indicateur résumant le mieux un budget.

Selon le PLF 2020, le gouvernement prévoit un déficit de 3,1% du PIB en 2019 et de 2,2% en 2020, après un déficit observé de 2,5% en 2018. Le déficit attendu en 2020 est le plus bas depuis 2001 et l’ampleur de l’amélioration par rapport à 2019, la plus importante depuis 2013. Mais ces bonnes nouvelles doivent être fortement relativisées. Tout d’abord, la réduction importante du déficit en 2020 est tout autant en trompe-l’œil que son creusement marqué en 2019. Les chiffres de 2020 ne portent en effet plus la trace t, contrairement à ceux de 2019, du coût budgétaire ponctuel de la bascule du CICE en baisse de charges (qui se monte à près d’1 point de PIB). Pour 2019 et 2020, la bonne mesure du déficit est celle corrigée des éléments exceptionnels (les one-offs) : à cette aune, il se réduit de 0,1 point chaque année et atteint 2,1% du PIB en 2020.

Le déficit attendu pour 2020 (2,2%) est peut-être le plus bas depuis 2001, mais il est nettement moins bas ( à hauteur de 0,8 point de PIB) que l’objectif fixé dans le PLF 2019 (déficit de 1,4%). Un écart notable existe également entre le nouvel objectif de déficit pour 2019 du PLF 2020 (3,1%) et celui établi dans le PLF 2019 (2,8%). Qu’est-ce qui explique ces déficits plus élevés alors que le déficit 2018, publié entretemps, a été un peu moins important que prévu (2,5% selon l’estimation actuelle de l’INSEE contre 2,6% dans le PLF 2019).

La croissance moins élevée que prévu est un premier élément de réponse. Le gouvernement a, en effet, revu à la baisse ses prévisions de 0,3 et 0,4 point, respectivement, pour 2019 et 2020. Il table désormais sur une croissance de 1,4% cette année et de 1,3% l’année prochaine, des chiffres bien plus proches de la croissance potentielle que les précédents. Cette révision se traduit par une moindre amélioration de la composante conjoncturelle du déficit[2], à hauteur de 0,2 point en 2019 et en 2020. Revenu à l’équilibre en 2018 (d’après l’estimation du gouvernement), le solde conjoncturel resterait donc nul en 2019 et ne gagnerait plus que 0,1 point en 2020.

Le relâchement de l’ajustement structurel est le second élément de réponse. Il joue à hauteur de 0,2 point dans la dégradation du déficit 2019 entre les deux PLF (l’ajustement ayant été ramené de +0,3 point à +0,1 point) et à hauteur de 0,3 point dans celle du déficit 2020 (ajustement désormais nul, que traduit la stabilité du déficit structurel, à 2,2%). Ce relâchement porte la trace de la crise des « gilets jaunes » et des réponses budgétaires apportées. Celles-ci ont pris, tout d’abord, la forme des mesures d’urgence économiques et sociales (MUES) votées fin décembre 2018 et intégrées in extremis dans la loi de finances initiale (LFI 2019)[3]. La révision à la baisse de l’ajustement structurel pour 2019 a été faite à cette occasion. Puis, une nouvelle série de mesures postérieures au grand débat national ont été annoncées le 25 avril 2019 lors de la conférence de presse d’Emmanuel Macron (cf. infra pour les détails). Le Programme de stabilité d’avril 2019, publié avant ces annonces, prend néanmoins déjà acte de la dégradation prévisible du déficit pour 2020 et ne compte plus que sur un ajustement structurel de 0,1 point en 2020 (au lieu de 0,3 dans le PLF 2019)[4]. Le PLF 2020 va un cran plus loin et affiche un ajustement structurel nul en 2020.

Equation budgétaire moins compliquée, relâchement de l’effort de rigueur : les objectifs de déficit du PLF 2020 semblent plus faciles à atteindre que les années précédentes. Le graphique 4 rappelle, toutefois, combien l’exercice reste difficile et, pour partie, fictif aux horizons les plus éloignés : on peut y voir représentée la trajectoire de réduction du déficit de chaque PLF depuis celui de 2013. Si la réduction du déficit est bien visible, aussi progressive soit-elle, c’est le retour à l’équilibre qui ne cesse d’être repoussé dans le temps. Du côté du ratio de dette publique, le diagnostic est plus sévère puisque même son inflexion n’est pas encore au rendez-vous (cf. graphique 5). Tout juste ce ratio est-il stabilisé. Sa baisse paraît néanmoins à portée de main, à la faveur de la réduction du déficit et de la résorption de l’écart avec le solde public stabilisant le ratio de dette.

Les objectifs de déficit ne seront pas non plus faciles à atteindre à cause des risques baissiers qui pèsent sur la croissance[5] et aussi parce que l’effort de réduction des dépenses reste à concrétiser. Le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) estime néanmoins « plausibles » les prévisions du gouvernement, tant celles de croissance que celles de déficit, pour 2019 comme pour 2020[6]. En revanche, il se montre beaucoup plus critique à l’égard de l’évolution du déficit structurel par rapport à la trajectoire définie dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 (LPFP). L’écart s’élève, en effet, à 0,1 point en 2018 et 0,3 point en 2019, soit « très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction »[7]. Et il s’agrandit encore en 2020 (à -0,6 point), ce qui amène le HCFP à pointer un « problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP ». Le budget 2020 n’est pas non plus conforme aux règles budgétaires européennes[8]. La Commission européenne devrait toutefois se montrer conciliante compte tenu des réformes à l’œuvre en France et de l’appel global à un assouplissement budgétaire, que la France a devancé en quelque sorte.

Soutenir la croissance via le pouvoir d’achat

Nous ne voyons pas le budget 2020 comme marquant un tournant dans la politique économique et budgétaire du gouvernement mais comme un budget de continuité et d’adaptation : continuité car les mesures et réformes préalablement engagées sont poursuivies ; adaptation car de nouvelles mesures sont prises pour répondre à l’évolution- défavorable- de la situation économique et sociale. Le changement opéré est dans la hiérarchie entre politique de l’offre et soutien par la demande, l’accent étant désormais mis sur le second après avoir été mis sur la première.

Le soutien à l’offre n’est pas remis en cause. Il a été enclenché le premier en partie parce qu’il est plus lent à produire des effets. Depuis, il y a eu des ajustements budgétaires pour respecter l’objectif de réduction du déficit, avec notamment la mise en œuvre retardée ou plus étalée dans le temps, de certaines mesures de soutien (allègement supplémentaire des charges au niveau du Smic dans le cadre de la bascule du CICE, trajectoire de baisse de l’IS) mais il n’y a pas de retour en arrière. Un soutien à la demande est aussi présent depuis le premier budget du quinquennat Macron, mais au second plan (sous l’angle notamment du soutien au travail pour faire en sorte qu’il paie mieux) et selon un calendrier de mise en œuvre qui l’a desservi[9].

Ce soutien de et par la demande est passé au premier plan en réponse à la crise des « gilets jaunes ». Il prend la forme d’une série de mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages[10]. Les MUES et les mesures annoncées suite au grand débat national (désormais intégrées dans le budget 2020) visent à soutenir plus précisément le pouvoir d’achat des ménages les plus modestes et des classes moyennes. Les dernières évaluations de l’Institut des Politiques Publiques mettent effectivement en évidence des gains significatifs sur le revenu disponible de ces catégories[11]. Ces mesures viennent également soutenir opportunément la croissance alors qu’elle est freinée par un environnement extérieur plus incertain et moins porteur. Et pour ne pas peser plus sur l’activité, les mesures de financement ont été réduites dans le budget 2020. D’où cette idée que le budget 2020 arbitre plus clairement en faveur de la croissance. Dans les précédents budgets, le soutien à la croissance et la réduction du déficit étaient mis sur le même plan et les mesures de soutien contrebalancées par autant de mesures de financement. Ce n’est plus le cas dans ce budget, avec le renoncement à une compensation intégrale, dont des économies budgétaires, et une relégation au second plan de l’objectif de réduction du déficit.

S’agissant du volet dépenses du budget 2020, nous ne disposons pas de beaucoup d’informations. Le gouvernement met en avant le rythme plus faible de progression des dépenses, la baisse de leur part dans le PIB et un effort structurel estimé à 0,3 point de PIB, mais il reste très général quant aux mesures d’économies prises. Sur le champ de l’Etat, il souligne la poursuite des effets de la réforme de la politique de l’emploi, de l’action publique, de l’audiovisuel public et de la politique du logement. Les dépenses pilotables et l’ODETE[12], les dépenses de santé (Ondam[13]) et des collectivités locales[14] restent contenues par la norme de progression à laquelle elles sont soumises (2%, 0,8%, 2,3% et 1,2%, respectivement). Autre source d’économie : la sous-indexation par rapport à l’inflation de certaines prestations sociales (revalorisation limitée à 0,3% des retraites supérieures à EUR 2000 par mois, de l’APL, des allocations familiales et de la prime d’activité). Un ralentissement marqué de l’investissement public local est attendu en lien avec le cycle électoral communal. Le gouvernement compte également sur la montée en charge des économies liées à la réforme de l’assurance-chômage (EUR 1,5 md) et sur une économie d’environ EUR 3 mds sur la charge de la dette. D’autres dépenses sont, par ailleurs, accrues (domaines régaliens, revalorisation de prestations monétaires à destination des plus fragiles, environnement, transports du quotidien, jeunesse, éducation et capital humain).

S’agissant du volet recettes, plus précisément les baisses d’impôts, les détails sont plus fournis. La mesure phare du PLF 2020 est la baisse de EUR 5 mds de l’impôt sur le revenu (IR), effective au 1^er janvier 2020, au travers d’un allègement sur les deux premières tranches et de la modification suivante du barème :

• le taux d’imposition de la première tranche passe de 14 à 11% ;
• les seuils d’entrée et de sortie de la deuxième tranche sont abaissés, passant respectivement de EUR 27 519 à EUR 25 405 et de EUR 73 779 à EUR 72 643.

Enfin, le budget 2020 se caractérise également par un certain nombre de mesures à visée écologique. Suite à l’échec de l’augmentation de la taxe carbone, le gouvernement a décidé de mettre davantage l’accent sur la contribution des entreprises à la transition écologique, au travers de la suppression d’abattements fiscaux défavorables à l’environnement. La niche fiscale sur le gazole non routier (tarifs réduits de TICPE[17]) doit ainsi disparaître d’ici janvier 2022 (rendement attendu de EUR 200 millions environ en 2020, EUR 870 millions à compter de 2023). Une baisse du remboursement partiel de la TICPE sur le gazole utilisé pour le transport routier des marchandises est également prévue (EUR 70 millions d’économies en 2020, EUR 140 millions en 2021). Le transport aérien est mis à contribution au travers d’une augmentation des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (EUR 180 millions). Le gouvernement met par ailleurs en avant les EUR 380 millions de revenus de la TICPE fléchés, de manière exceptionnelle, vers l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) en 2020.

S’agissant des ménages, la même logique de renforcement du pouvoir d’achat des individus les plus modestes s’applique, avec la transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime versée l’année des travaux. Celle-ci sera proposée aux 40% des ménages les plus modestes, tandis que les 40% suivants continueront de bénéficier du CITE jusqu’en 2021. Les 20% des ménages les plus aisés ne devaient plus bénéficier du CITE ni de la nouvelle prime mais un amendement a été voté pour qu’ils restent éligibles mais seulement pour certains travaux. Le gouvernement poursuit aussi sa politique de verdissement du parc automobile par le biais de l’augmentation du bonus à l’achat de véhicules électriques et de la prime à la conversion au bénéfice des plus modestes.

Si l’ambition d’un changement de pratiques est mise en avant, passant par des primes pour les ménages et la suppression de niches anti-écologiques pour les entreprises ainsi que par les premiers jalons d’une budgétisation verte (cf. encadré ci-après), le caractère pour le moment symbolique des mesures (faiblesse des montants en jeu) en limite la portée.

[1] Projet de Loi de Finances (PLF), Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS), Rapport Economique, Social et Financier (RESF), avis du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP).

[2] L’ajustement conjoncturel est calculé comme la moitié de l’écart entre la croissance réelle et la croissance potentielle.

[3] Les objectifs de déficit pour 2018 et 2019 inscrits dans la LFI 2019 s’en trouvent ainsi assez nettement modifiés par rapport à ceux du PLF 2019 : le déficit attendu pour 2018 est rehaussé de 2,6% à 2,7% et celui pour 2019 de 2,8% à 3,2%.

[4] Les objectifs de déficit pour 2019 et 2020 sont, alors, fixés, respectivement, à 3,1% et 2% (après 2,5% en 2018, chiffre désormais connu).

[5] A titre d’illustration, sur la base de nos prévisions de croissance plus basses que celles du gouvernement (1,2% en 2019, 1% en 2020) et en retenant la même hypothèse de service de la dette et d’ajustement structurel, notre prévision de déficit pour 2019 est similaire (3,1%) mais celle pour 2020 est légèrement plus négative (2,3%).

[6] Plus précisément, sous l’hypothèse centrale d’un Brexit avec accord, la prévision de croissance pour 2019 est jugée « atteignable » et celle pour 2020 « plausible ».

[7] Un écart de solde structurel est considéré comme important, et donc déclenchant le mécanisme de correction, lorsqu’il représente au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 point en moyenne sur deux années consécutives.

[8] Dans le « bras préventif » (où se situe la France depuis sa sortie, en 2018, de la procédure de déficit excessif), l’ajustement structurel doit être strictement supérieur à 0,5 point de PIB par an tant que l’objectif de moyen terme (OMT) de solde structurel n’est pas atteint (-0,4% pour la France) mais une déviation de 0,25 point en moyenne sur deux ans est autorisée.

[9] Hausse de la CSG en une fois en janvier 2018 mais suppression en deux temps des cotisations salariales chômage et maladie (en janvier et octobre) et suppression en trois temps de la taxe d’habitation (2018, 2019 et 2020, en octobre de chaque année).

[10] Pour plus de détails, cf. EcoFlash n°11, « France : pouvoir d’achat, le grand gain », 13 mai 2019

[11] https://www.ipp.eu/actualites/resultats-les-impacts-du-budget-2020-sur-les-menages-et-les-entreprises-ipp-cepremap/

[12] ODETE : objectif de dépenses totales de l’Etat

[13] Ondam : objectif national des dépenses d’assurance maladie

[14] Encadrement des dépenses de fonctionnement via les contrats de responsabilisation signés avec l’Etat

[15] Ce budget prépare également le terrain à la suppression de la taxe d’habitation pour les 20% restants en 2023.

[16] Le CIR (crédit d’impôt recherche) et la réduction d’impôt en faveur du mécénat des grandes entreprises font également l’objet d’un petit tour de vis, pour un rendement attendu de, respectivement, EUR 230 millions et EUR 130 millions à compter de 2021.

[17] Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques