Europe : la politique budgétaire en action

La crise du Covid-19 constitue un choc économique sans précédent pour l’économie mondiale et pour celle de la zone euro. Cette dernière avait évité la récession en 2019 et certains signes de stabilisation de l’activité économique avaient émergé en fin d’année. La pandémie de Covid-19 a finalement mis un terme à la phase d’expansion de la zone euro, qui devrait enregistrer en 2020 la récession la plus profonde de sa jeune histoire.

Depuis la mi-mars 2020, la Banque centrale européenne (BCE) mène une politique monétaire particulièrement proactive et flexible afin d’éviter un durcissement des conditions de financement et d’atténuer les risques de fragmentation financière au sein de la zone euro. Cette réponse monétaire, d’une ampleur très significative, permet d’envisager une relance budgétaire plus sereinement. En effet, après quelques secousses, les spreads souverains entre les États membres (c’est-à-dire les écarts de taux d’intérêt assortis aux émissions de dette publique des différentes économies) apparaissent relativement sous contrôle, et ce malgré la forte hausse de l’endettement public anticipée cette année.

Les pays de la zone euro ont en effet activé de manière significative le levier budgétaire pour soutenir les différents agents économiques (ménages, entreprises, acteurs de la santé) pendant la crise. Une réaction européenne significative - attendue depuis longtemps - a accompagné les réponses budgétaires nationales. Ces différents plans de soutien étaient nécessaires pour préserver au mieux les capacités de production et, ainsi, assurer les meilleures conditions possibles d’un rebond économique post-crise. Quelle est la nature de cette réponse budgétaire prise par les différents États membres ? L’ampleur des plans de soutien budgétaire nationaux est-elle comparable et suffisante au regard du passé et des conséquences économiques de la pandémie ? La réponse coordonnée à l’échelle européenne, qui semble dépasser les traditionnels tabous, est-elle appropriée ? Cet article apportera des éléments de réponses à ces questions.

Un choc économique sans précédent

Les mesures sanitaires mises en place pour endiguer l’épidémie ont de Les mesures sanitaires mises en place pour endiguer l’épidémie ont de fortes répercussions sur les économies de la zone euro à travers les canaux de l’offre, de la demande et des incertitudes. Selon certaines estimations, les mesures de confinement conduiraient à une perte instantanée d’activité de l’ordre de 30% par rapport à une situation normale (c’est-à-dire sans mesures de confinement).

Les données économiques les plus récentes nous donnent de premières indications sur l’ampleur des conséquences économiques provoquées par le choc pandémique. La crise actuelle et les mesures sanitaires compliquent toutefois la production de statistiques. Il convient donc de rester prudent à ce stade sur leur interprétation. Au 1^er trimestre 2020, le PIB de la zone euro a diminué de -3,6% par rapport au 4^e trimestre 2019 (variations trimestrielles, t/t). Bien que la comparaison des performances économiques entre les pays membres de la zone euro reste difficile, l’Allemagne semble, pour l’heure, mieux résister que ses grands voisins européens. Le PIB allemand a baissé de 2,2% au T1 2020 contre, par exemple, -5,3% en France comme en Italie. Au 2^e trimestre, la situation économique en zone euro devrait être nettement plus dégradée étant donné le temps passé en confinement. Si des premiers signes de retournement émergent, les indicateurs avancés de l’activité dont nous disposons envoient toujours un signal particulièrement négatif. Au 2^nd semestre, le profil du rebond économique en zone euro reste hautement incertain. L’ampleur du rattrapage de l’activité perdue pourrait être moindre qu’anticipé initialement. La BCE a récemment souligné que dans le pire des scénarios, le PIB réel pourrait baisser de 12% en 2020 et rester inférieur à son niveau d’avant-crise pendant plusieurs années.

Selon les dernières prévisions de la Commission européenne (CE) et du Fonds monétaire international (FMI), le PIB réel de la zone euro se contracterait de l’ordre de 7,5% en 2020 avant de se redresser en 2021. Lors de la crise économique et financière de 2008-2009, la contraction de l’activité en zone euro avait été moindre. La récession actuelle pourrait toutefois être de plus courte durée en l’absence de crise dans la sphère bancaire et financière et d’effondrement du commerce international, deux caractéristiques de la crise de 2009. L’ensemble des États membres de la zone euro afficheront une contraction sensible du PIB en 2020 (cf. graphique 1). L’ampleur de la baisse différera selon les pays et dépendra notamment des mesures sanitaires (durée du confinement et contraintes plus ou moins strictes) mises en place pour endiguer l’épidémie ainsi que du soutien budgétaire.

Un soutien significatif au niveau national...

Une réponse budgétaire rapide des États membres

Face au choc pandémique, les États membres de la zone euro ont réagi relativement vite, et dans des ampleurs conséquentes, en activant le levier budgétaire. En agissant comme stabilisateur macroéconomique, la réponse budgétaire des États membres à la crise du Covid-19 a pour objectif le maintien de capacités de production (limitation du risque de faillites d’entreprises et de hausse des licenciements) afin d’assurer une reprise vigoureuse post-crise.

Les gouvernements sont intervenus par le biais de trois instruments budgétaires principaux. D’abord une impulsion budgétaire immédiate, ou directe, qui a pris la forme d’un recours assez large à des dispositifs d’activité partielle¹, de versements de subventions, ou d’annulation d’impôts ou de cotisations sociales. Un soutien, ensuite, à la trésorerie des entreprises et des ménages, avec par exemple des reports de paiements fiscaux ou sociaux. Enfin, des provisions de liquidité à l’aide, en particulier, de garanties de prêts de trésorerie pour les entreprises.

L’ensemble de ces mesures, quelle que soit leur nature, constitue un soutien à l’activité de la zone euro. Néanmoins, ces mesures n’ont pas toutes les mêmes effets sur les finances publiques.

Dans cet article, nous ferons systématiquement la distinction entre les mesures dites « directes », qui ont un impact budgétaire immédiat, et les mesures de liquidité, dites « indirectes ». Cette distinction est faite par la plupart des organismes internationaux dans leurs travaux récents sur l’impact de la crise du Covid-19 sur le PIB et sur les finances publiques des États membres de la zone euro. Le financement des mesures d’activité partielle constitue une dépense publique immédiate. D’un autre côté, dans le cas, par exemple, d’un prêt garanti par l’État, la dette publique sera affectée uniquement en cas d’appel de cette garantie, si le crédit n’est pas honoré par l’entreprise concernée.

S’agissant des mesures directes, l’une des plus emblématiques est le recours quasi-généralisé de l’ensemble des États membres aux dispositifs d’activité partielle (plus connus sous le nom de « chômage partiel » en France ou « Kurzarbeit » en Allemagne). Ces dispositifs apparaissent pertinents dans le contexte actuel² et leur mise en place s’appuie sur des précédents historiques récents. Lors de la grande récession de 2008-2009, l’Allemagne en particulier avait très largement mobilisé cet outil de sauvegarde de l’emploi. Alors que le PIB allemand avait chuté de 5,6% en 2009, l’emploi avait montré une résilience certaine et le taux de chômage allemand était resté sous contrôle. La France, dont le recours à l’activité partielle avait été moindre, a quant à elle pâti d’une hausse durable du chômage, malgré une récession de moindre ampleur. Il convient de souligner que si un nombre important de pays de la zone euro (Allemagne, France, Italie, Espagne, Belgique, etc.) ont recours à l’activité partielle, les conditions assorties peuvent varier d’une législation à l’autre.

La mobilisation des outils budgétaires est d’une ampleur inégale entre les États membres de la zone euro et le type d’instruments utilisés diffère (mesures directes ou de liquidité)³. Les mesures directes ont globalement représenté une portion minoritaire du soutien budgétaire des grands États membres à leur économie (cf. graphique 2).

Au-delà de l’activité partielle, les économies de la zone euro ont notamment apporté un soutien aux petites et moyennes entreprises, par le biais de transferts directs, ainsi qu’aux autoentrepreneurs. Des hausses de dépenses publiques de santé, avec l’acquisition de matériel médical, ont également été opérées. À l’inverse, les États-Unis et le Japon semblent avoir davantage mis l’accent sur les mesures directes.

Au Japon, ces mesures ont pris notamment la forme de distribution d’argent direct aux ménages les plus affectés par la crise sanitaire. L’Allemagne et l’Italie, quant à elles, ont mis en place des mesures de garanties publiques massives pour limiter les risques de refinancement des entreprises privées non financières.

Afin de compenser la perte d’activité liée aux mesures sanitaires (rappelons qu’en période confinement, cette perte est de l’ordre de 30% par rapport à une situation normale), le soutien budgétaire devrait être a priori proportionnel à cette perte. On pourrait alors penser que les pays économiquement les plus touchés bénéficieraient d’un soutien public plus massif que les pays qui le sont moins. Or, au regard de l’ensemble des mesures budgétaires décidées (directes et indirectes), ce n’est pas systématiquement ce que l’on observe. L’Allemagne, comme le Japon, adoptent par exemple des mesures budgétaires plus importantes que l’Espagne, alors même que le choc économique serait moins rude.

Forte expansion budgétaire en 2020

Selon les dernières prévisions de la Commission européenne⁴, le déficit public en zone euro devrait très sensiblement se dégrader pour atteindre -8,5% du PIB en 2020 après -0,6% en 2019. Le solde public de la zone euro était en quasi-constante amélioration depuis 2010-2011 et la crise des dettes souveraines ; le solde public primaire (c’est-à-dire corrigé des charges d’intérêt) est même excédentaire depuis 2014.

La dynamique du déficit public de la zone euro en 2020 reflète le jeu des stabilisateurs automatiques et des mesures budgétaires directes adoptées par les gouvernements dont nous avons parlé dans la partie précédente. Le déficit est quasi-essentiellement affecté par l’évolution des dépenses publiques. Le ratio de dépenses publiques sur le PIB progresserait nettement, de 8 points de PIB (à 55,2% du PIB) sous l’effet des mesures discrétionnaires prises et de la contraction du PIB nominal. Les prestations sociales (en espèces) seraient en hausse sensible (en lien notamment avec les mesures d’activité partielle) tout comme la consommation publique et les subventions. L’investissement public ne progresserait que légèrement. Enfin, le taux de prélèvements obligatoires (prélèvements obligatoires/PIB) serait quasiment stable.

Dans un contexte de chute de l’activité plus marquée, la hausse du ratio de dépenses publiques sur PIB devrait être également plus prononcée aujourd’hui qu’elle ne l’a été lors de la crise de 2008-2009. Ce constat se vérifie en zone euro (hausse du ratio de 8,1 points en 2020 contre +4,1 points en 2009), mais également dans les États membres, en Italie (+10,4 points contre +3,3), en Allemagne (+8,8 points contre +4,0) et, dans une moindre mesure, en France (+7,2 points contre +3,9).

La politique budgétaire de la zone euro sera très expansionniste en 2020. La variation du solde structurel primaire (corrigé des charges d’intérêt), ou ajustement structurel primaire (cf. encadré), est une mesure souvent utilisée pour déterminer l’impulsion de la politique budgétaire. L’ajustement structurel primaire de la zone euro en 2020 serait de -3,25 points de PIB potentiel selon la Commission européenne.

Cette dynamique d’assouplissement budgétaire apparaît très marquée au regard du passé et partagée par la plupart des pays membres de la zone euro. L’assouplissement de la politique budgétaire en Allemagne et en l’Italie est particulièrement fort en 2020. Ces deux pays affichent habituellement un excédent structurel primaire, qui devrait donc nettement se dégrader, au moins temporairement.

…combinée à une réaction européenne longtemps attendue

Une réponse initiale encourageante

L’Europe semble aujourd’hui davantage proactive et contracyclique qu’elle ne l’était par le passé. Trop contraintes par les règles budgétaires européennes, les finances publiques des États membres n’ont rempli pleinement leur fonction de stabilisation macroéconomique lors des crises précédentes. Au lendemain de la crise des dettes souveraines par exemple, la politique budgétaire de nombreux pays, en particulier ceux contraints par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), a été restrictive au regard de leur situation économique encore dégradée⁵.

Un resserrement budgétaire trop rapide pèse longtemps sur la dynamique de l’activité et limite tout rattrapage. Cette situation devra être évitée au lendemain de la crise du Covid-19.

La réaction européenne dans la crise actuelle marque à ce titre une évolution certaine. D’abord, les règles budgétaires ont été assouplies. Les ministres des Finances, avec la Commission européenne (CE), ont décidé que les conditions relatives à la « clause de sauvegarde générale » (general escape clause) étaient remplies. Cette clause permet de dévier de certaines limites fixées par les volets préventif et correctif⁶ du PSC en cas, notamment, de retournement économique sévère dans l’Union européenne (UE) ou en zone euro. Cette plus grande flexibilité des règles budgétaires européennes est une nécessité compte tenu du choc économique causé par la pandémie. Une hausse sensible de la dette publique est anticipée (elle devrait atteindre 102,7% du PIB en zone euro en 2020 après 86% en 2019), mais les risques à court terme en termes de remontée des taux longs et d’écartement des spreads par rapport à l’Allemagne sont atténués par la réponse massive apportée par la Banque centrale européenne (BCE). Dans la foulée de cette décision relative à la clause de sauvegarde générale, une proposition d’investissement de l’ordre de EUR 32 mds (dans le cadre du budget de l’Union européenne), visant à répondre aux conséquences économiques de la pandémie, a été approuvée par le Parlement européen et mise en œuvre tout début avril. Ce montant est relativement faible (0,2% du PIB de 2019 de l’UE) et ce début de réponse européenne apparaissait timide. La réunion de l’Eurogroupe (les ministres des Finances des États membres de la zone euro) du 9 avril a apporté de nouveaux éléments encourageants et avancé de multiples instruments pour répondre à la crise.

Les instruments additionnels proposés par l’Eurogroupe⁷ pour faire face à la crise, d’un montant de EUR 540 mds (soit environ 4,5% du PIB de la zone euro), sont de natures différentes mais ciblent globalement les conséquences de la crise actuelle, ciblage à même d’éviter des questions d’aléa moral et, ainsi, le blocage par certains États membres. D’abord, une ligne budgétaire (Pandemic Crisis Support), dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité (MES) et spécifiquement consacrée à la gestion de la crise du Covid-19, est activée. Cette ligne, sans conditionnalité stricte - ce point est essentiel -, s’élèverait à EUR 240 mds (ce qui, pour chaque Etat, correspond à 2% du PIB).

L’efficacité de cette mesure reste incertaine et dépendra du taux de recours des États membres à cette ligne de prêt. Le recours sera d’autant plus important que le différentiel de taux entre ceux du marché et ceux proposés par le MES est important⁸. Le recours au MES est intéressant pour un État si cet écart de taux est positif. Par ailleurs, les prêts octroyés dans le cadre de cette ligne auraient une maturité moyenne de maximum de 10 ans, ce qui pourrait s’expliquer par le fait que cette ligne est explicitement liée au Covid-19.

Parmi les autres éléments marquants proposés par l’Eurogroupe, on retrouve la mise en place, temporaire, du dispositif SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency). Il s’agit d’une assistance financière le temps de la crise sous forme de prêts accordés par l’Union européenne aux États membres à des conditions favorables. Ces prêts visent à répondre à la hausse du chômage et au recours accru aux dispositifs d’activité partielle et, ainsi, aux transferts sociaux afférents. Le montant global est de l’ordre de EUR 100 mds, au maximum issu du budget de l’UE. Comme indiqué par la Commission européenne, cet instrument temporaire peut être considéré comme un mécanisme d’urgence de réassurance chômage au niveau européen pour répondre à la crise actuelle⁹. Il s’agit donc d’une avancée intéressante vers une plus forte solidarité en Europe. Cette avancée ne doit toutefois pas dispenser les dirigeants européens de réfléchir à un véritable mécanisme supranational de stabilisation automatique¹⁰. Le montant alloué à ce programme, EUR 100 mds, est crucial. Ce montant, s’il apparaissait suffisant pour répondre à la détérioration massive et brutale du marché du travail pendant la période de confinement, pourrait nécessiter d’être augmenté post-confinement pour assurer une reprise robuste. La hausse du chômage dans les prochains mois est en effet inévitable.

Enfin, la réunion d’avril de l’Eurogroupe a renforcé le rôle de la Banque européenne d’investissement (BEI), via la création d’un bouclier paneuropéen pour garantir EUR 200 milliards de prêts, en particulier aux petites et moyennes entreprises (PME). La chute de la demande adressée à certaines entreprises, sans forcément créer un risque de solvabilité, conduit à une hausse des besoins de liquidité auxquels ne peuvent répondre les banques, elles-mêmes sous pression. Le maintien de ces entreprises, et donc de capacités productives, est essentiel au rebond économique et au potentiel de production à moyen terme.

Émission de dette européenne : une avancée remarquable

Après l’accord de principe trouvé par les chefs d’États et de gouvernements lors du Conseil européen du 23 avril 2020, la Commission européenne a formulé ses propositions concernant le futur fonds de relance (Recovery Fund). Ce fonds serait doté de EUR 750 mds, soit un montant supérieur à celui proposé par la chancelière allemande, Angela Merkel et le président français, Emmanuel Macron. Il s’agit d’une avancée remarquable qui va au-delà du budget européen, celui-ci ne tenant pas compte de l’état de la conjoncture économique. Le financement du fonds est basé sur une émission de dette sur les marchés financiers au nom de l’Union européenne plutôt que sur une contribution additionnelle des États membres. Cette dette collective sera souscrite sur une longue maturité. Le plan global comprend une part conséquente de transferts (EUR 500 mds), soit environ 3,5% du PIB de l’UE à 27 pays. Ces transferts seront versés au cours des premières années du prochain budget de l’UE, entre 2021 et 2024, et ne devront pas être remboursés individuellement. Les EUR 250 mds restants seront distribués sous forme de prêts aux États membres. Les fonds mobilisés seront investis selon trois piliers : 1/ soutien aux États membres en matière d’investissements et de réformes ; 2/ relance de l’économie de l’Union en soutenant la solvabilité des entreprises et en stimulant l’investissement privé ; 3/ initiatives en matière de santé. Cette proposition est ambitieuse par la priorité donnée à la préparation de l’avenir, c’est-à-dire à la transition vers la neutralité climatique et la transition numérique. Les investissements bien fléchés d’aujourd’hui auront pour effet de soutenir la croissance à court terme mais aussi de mieux préparer l’UE à faire face aux défis à venir. L’accès au financement est laissé à l’initiative de chaque État membre, c’est-à-dire à leur libre arbitre. Chaque État membre devra présenter un plan national « pour la reprise et la résilience », compatible avec les stratégies à long terme de l’UE, et définir des étapes en vue d’atteindre les objectifs fixés.

Après examen de ces plans avec la Commission dans le cadre du Semestre européen, les États membres auront accès à un financement. Cette proposition de fonds de relance, si elle est acceptée par l’ensemble des autres États membres, ne fera pas de l’Europe une union budgétaire. Elle envoie toutefois un signal favorable aux investisseurs : l’Europe est capable d’apporter une réponse commune en cas de crise économique sévère¹¹. Les négociations s’annoncent difficiles, certains pays ayant déjà fait entendre leur réserve concernant cet instrument. L’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont indiqué qu’ils n’accepteraient pas de mesures qui impliqueraient une mutualisation de dette et une hausse substantielle du budget européen. Il est difficile d’imaginer un échec mais comme un accord est nécessaire à l’unanimité, les négociations risquent d’être longues et il faut espérer qu’elles ne conduisent pas à une nette dilution de l’impact économique du plan.

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L’épidémie semble être davantage sous contrôle dans de nombreux pays européens. Les conséquences économiques sont, de leur côté, toujours incertaines, et la plupart des analyses tablent désormais sur un rebond de l’activité sensiblement plus timide qu’anticipé. Jusqu’ici le soutien apporté par l’Europe et les gouvernements a été à la hauteur de l’ampleur de la crise. Rien n’est joué cependant. Le risque de voir une hausse marquée du chômage et des faillites d’entreprises est particulièrement fort, des plans de relance nationaux ambitieux sont dans ce contexte attendus rapidement. Au niveau européen, la proposition de Recovery Fund devra également être matérialisée et mise en œuvre, sans attendre.

Louis Boisset

¹ Les dispositifs d’activité partielle permettent aux entreprises qui font face à des difficultés conjoncturelles de réduire le volume d’heures travaillées de leurs employés. Ces derniers reçoivent une compensation qui peut être intégralement financée par les pouvoirs publics

² C. Berson et al., L’activité partielle, un outil précieux en temps de crise, Bloc-notes Eco, Banque de France, avril 2020

³ La classification par type d’instrument budgétaire dépend de choix méthodologiques et peut donc varier d’une analyse à une autre. Par exemple, certaines analyses peuvent retenir une partie des reports de paiements d’impôt comme une annulation, et donc une dépense directe, quand d’autres ne retiendront que des reports. De plus, depuis la rédaction de cet article, d’autres mesures budgétaires ont été annoncées par les gouvernements des États membres de la zone euro

⁴ European Economic Forecast, Spring 2020, Commission européenne, mai 2020

⁵ A. Bénassy-Quéré et al., Quelle union budgétaire pour la zone euro ?, Conseil d’Analyse Economique, Février 2016

⁶ Le volet préventif du PSC concerne la trajectoire de déficit budgétaire structurel (Objectif à Moyen Terme, OMT) tandis que le volet correctif prévoit l’adoption de mesures en cas de dépassement des valeurs de référence pour la dette et le déficit public (60% du PIB et 3% du PIB).

⁷ Ces mesures ont par la suite été approuvées par le Conseil européen.

⁸ J. Creel et al., Les milliards comme s’il en pleuvait, OFCE Le Blog, avril 2020

⁹ Règlement du Conseil, portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) à la suite de la pandémie de COVID- 19, Commission européenne, avril 2020

¹⁰ F. Vandenbroucke et al., The European Commission’s SURE initiative and euro area unemployment re-insurance, avril 2020

¹¹ C. Odendahl et al., The recovery fund faces a tricky passage, Centre for European Reform, juin 2020