Banques américaines : ratios de levier sous pression

L’économie américaine traverse sa plus grave crise depuis plus de 70 ans. D’après les premières estimations, le PIB pourrait s’être contracté de 15% (en variations trimestrielles) au deuxième trimestre 2020 après -1,3% au premier trimestre. Afin d’atténuer les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19, le Trésor et la Réserve fédérale (Fed) ont pris d’importantes décisions en matière budgétaire, monétaire et réglementaire depuis la mi-mars. Des dispositifs exceptionnels de soutien à la liquidité des entreprises et des marchés ont notamment été mis en place. Or, ces mesures ont provoqué une forte dégradation des leviers d’endettement¹ des banques américaines.

De fait, depuis la mi-mars, leurs bilans se sont sensiblement élargis (graphique 1). Les tirages sur les engagements confirmés de crédit (inscrits au hors-bilan avant décaissement) et l’octroi de prêts garantis dans le cadre du programme Payckeck Protection Program (PPP)² ont stimulé les encours de crédits inscrits à l’actif des bilans bancaires. Qu’elles aient joué le rôle d’intermédiaires, de contreparties directes ou de banques correspondantes, les banques américaines ont, en outre, vu leur stock de réserves en banque centrale s’accroître considérablement suite aux mesures de politique monétaire prises par la Réserve fédérale (achats de titres, prêts d’urgence, dispositifs spécifiques de refinancement, swaps de liquidités avec des banques centrales étrangères). Enfin, le nouvel élargissement des inventaires de titres du Trésor de leurs filiales spécialisées (primary dealers) a également concouru à la croissance de leurs comptes consolidés. Or, si les prêts garantis par l’État fédéral (prêts PPP), comme les réserves auprès de la Fed et les titres du Trésor américain sont assortis d’une pondération en risque nulle (pour le calcul des ratios de fonds propres pondérés des risques), ils comptent à part entière dans le calcul de l’exposition au titre du levier (dénominateur du ratio de levier³).

Craignant que les exigences de levier n’entravent les capacités d’intermédiation du crédit et d’animation du marché des Treasuries des établissements bancaires, les régulateurs les ont temporairement assouplies. Pendant un an, les réserves des banques auprès de la Réserve fédérale et les titres du Trésor, mobilisés en garantie ou non, pourront être déduits du dénominateur du ratio de levier des grandes holdings bancaires et institutions de dépôt. L’absence de perspective de réduction notable du bilan de la Réserve fédérale à court terme et, mécaniquement, des réserves en banque centrale, pourrait toutefois contraindre les régulateurs à autoriser leur exclusion de l’« exposition levier » pour une période prolongée.

Relâchement des contraintes de bilan

Les contraintes de levier aux Etats-Unis

Aux États-Unis, plusieurs normes de levier coexistent.

L’ensemble des établissements bancaires sont soumis à une norme de levier simple qui rapporte les fonds propres de base (capital Tier 1) aux actifs bilanciels moyens. L’exigence minimale est fixée à 4%.

Les plus petits établissements de dépôt (ceux dont les actifs consolidés n’excèdent pas USD 10 mds, les community banks), qui souhaitent s’affranchir de toute norme de fonds propres calculée à partir des actifs pondérés, se voient imposer une exigence de levier plus sévère⁴, fixée à 9% (Community Bank Leverage Ratio ou CBLR)⁵.

Seules les plus grandes banques (celles dont le bilan consolidé excède USD 250 mds ou ayant au moins USD 75 mds d’actifs non bancaires, de dette de marché de court terme ou d’expositions de hors bilan)⁶ sont assujetties, en complément de la norme simple, à la règle de levier bâloise (Supplementary Leverage Ratio ou SLR). Celle-ci rapporte le capital Tier 1 à l’exposition totale, qui comprend tous les actifs de bilan⁷, conformément aux règles comptables en vigueur (hors dérivés et cessions temporaires de titres, traités à part), et une mesure allégée des engagements de hors-bilan⁸. Les expositions aux dérivés et les cessions temporaires de titres sont comptabilisées pour leurs valeurs brutes ; la compensation de certains postes n’est autorisée que dans des conditions restrictives (cf. encadré). L’exigence minimale SLR est fixée à 3%.

L’exigence SLR des banques spécialisées dans la conservation et la gestion des titres (telles que Bank of New York Mellon, State Street et Northern Trust) a été assouplie en novembre dernier⁹. La nouvelle règle¹⁰, applicable depuis le 1^er avril, exclut de la définition de l’exposition de ces établissements au titre du levier (dénominateur du ratio de levier bâlois) une partie de leurs réserves excédentaires détenues en banque centrale¹¹ (l’équivalent de la fraction des dépôts clientèle liée à leur activité de conservation et gestion des titres). Cette exclusion concerne non seulement leurs avoirs auprès de la Fed mais également ceux auprès des banques centrales des autres pays de l’OCDE.

Les huit grandes banques d’importance systémique à l’échelle mondiale (G-SIB) se voient imposer une exigence renforcée sur base consolidée (enhanced Supplementary Leverage Ratio ou eSLR, fixée à 5%) comme au niveau de leurs filiales de dépôt (eSLR fixée à 6%)¹².

Les assouplissements introduits depuis mars

Les régulateurs n’ont pas assoupli la norme de levier simple. Le Dodd Frank Act (amendement Collins, section 171) a contraint, de fait, leurs marges de manœuvre en prévoyant que toute nouvelle exigence minimale de fonds propres pondérés ou de levier ne pourrait être inférieure aux « exigences généralement applicables » en vigueur au moment du vote de la loi. En résumé, la loi de juillet 2010 a institué un floor permanent à toute nouvelle règle de fonds propres. À défaut d’un vote du Congrès, la norme de levier en vigueur en 2010 (celle qui fixe à 4% le rapport entre le capital Tier one et les actifs bilanciels moyens) ne peut être allégée.

Les trois régulateurs bancaires (Fed, FDIC, OCC) ont toutefois pu neutraliser l'incidence d'une participation à deux dispositifs spécifiques, le Money Market Mutual Fund Liquidity Facility (MMLF)¹³ et le PaycheckProtection Program Lending Facility (PPPLF)¹⁴ mis en place en réponse à la pandémie. En vertu des règles temporaires publiées respectivement les 19 mars¹⁵ et 9 avril¹⁶ 2020, les actifs mobilisés comme garanties, dans le cadre du MMLF, et les prêts PPP apportés en sûreté, dans le cadre de la PPPLF, peuvent être exclus du calcul de l’ensemble des ratios de levier en vigueur aux États-Unis: des actifs consolidés moyens pour le calcul du ratio de levier simple et du CBLR comme de l'exposition aux fins du ratio de levier SLR¹⁷.

Le 6 avril dernier, les trois régulateurs bancaires (Fed, FDIC, OCC) ont assoupli la contrainte de levier spécifique aux community banks, conformément à la section 4012 du Cares Act promulgué le 27 mars¹⁸. Le seuil minimal du ratio CBLR est abaissé à 8% à compter du deuxième trimestre 2020. Une période de grâce de deux trimestres est par ailleurs accordée aux community banks dont le ratio de levier tomberait en deçà de 8% mais resterait supérieur ou égal à 7%. Cet assouplissement demeurera en vigueur jusqu'au 31 décembre 2020 ou jusqu'à la fin de l'état d'urgence dans l’éventualité où elle interviendrait plus tôt. L'exigence sera portée à 8,5% au 1^er janvier 2021 puis à 9% en 2022 (son niveau au 1^er janvier 2020).

L’exigence de levier bâloise SLR a été assouplie au moyen de deux règles temporaires. En avril dernier, d’abord, la Fed a annoncé une modification provisoire du mode de calcul du ratio de levier SLR pour l'ensemble des holdings bancaires américaines¹⁹ ; la nouvelle méthode de calcul, applicable du 1er avril 2020 au 31 mars 2021, exclut les titres du Trésor et les réserves auprès de la Fed du dénominateur du ratio²⁰. En mai, ensuite, la FDIC et l’OCC se sont associées à la Fed pour étendre la nouvelle méthode de calcul du SLR à l'ensemble des institutions de dépôt présentant des bilans supérieurs à USD 250 mds (banques de catégories dites « II » et « III ») ou filiales d'une GSIB américaine²¹.

Des marges de manœuvre limitées

La dégradation des leviers d’endettement

Les ratios SLR de certains grands groupes bancaires ont accusé un repli au premier trimestre 2020, sur base consolidée et/ou pour leurs principales filiales de dépôt (graphiques 2 et 3).

Cette baisse sous-estime toutefois la dégradation des leviers d’endettement. Le dénominateur du ratio SLR est en effet calculé comme la moyenne des positions comptabilisées durant le trimestre : l’exposition totale est la somme de la moyenne quotidienne des expositions bilancielles et de la moyenne des encours de fin de mois des expositions de hors-bilan. La crise liée à la pandémie de Covid-19 n’ayant eu d’effets notables sur les bilans bancaires qu’à partir du mois de mars, l’augmentation des leviers d’endettement n’est pas intégralement reflétée dans les ratios du premier trimestre.

La nouvelle définition de l’exposition totale améliore sensiblement les ratios SLR …

L’exclusion de la définition de l’exposition totale des réserves auprès de la Fed et des titres du Trésor libère, sans conteste, une quantité non négligeable de fonds propres²² (tableaux 1 et 2).

Le stock agrégé de réserves détenues par l’ensemble des institutions de dépôt auprès de la Fed excède déjà son précédent point haut, atteint à l’issue de QE3 en octobre 2014 (USD 2 820 mds). Alors qu’il s’établissait à USD 1 550 mds en début d’année, l’encours a progressé jusqu’à USD 2 350 mds à la fin du 1^er trimestre et atteignait USD 3 260 mds le 3 juin (graphique 4).

La progression des réserves n’en est, en outre, pas à son terme. Toutes choses égales par ailleurs, la poursuite des achats de titres publics de la Fed (QE) et le projet du Trésor de réduire ses avoirs auprès de la Fed (à USD 800 mds contre USD 1 430 mds au 3 juin) devraient accroître d’au moins USD 1 000 mds l’encours des réserves en banque centrale d’ici la fin septembre²³. L’arrivée à échéance des swaps de liquidités de la Fed va, certes, mécaniquement détruire une partie des réserves créées²⁴ mais la possible montée en puissance des dispositifs de soutien à l’octroi de crédits aux petites et moyennes entreprises soutiendrait leur évolution.

L’exclusion des titres du Trésor améliore de manière générale les ratios SLR des institutions de dépôt dont les portefeuilles de Treasuries ont eu tendance à grossir au cours des dernières années, comme des holdings comptant parmi leurs filiales les principaux primary dealers américains (graphique 5). Le relâchement de la contrainte devrait en outre permettre aux primary dealers d’« absorber » les émissions massives de titres du Trésor annoncées pour les deuxième et troisième trimestres 2020 afin de financer le plan de soutien à l’économie (près de USD 3 700 mds d’émissions nettes).

… mais offre des marges de manœuvre limitées

Pour diverses raisons, les contraintes de bilan des banques américaines devraient toutefois demeurer fortes : 1/ la règle n’est assouplie que de manière temporaire (jusqu’au 31 mars 2021); 2/ certaines banques pourraient être désincitées à recourir à cette méthode de calcul assouplie car la distribution des dividendes sera alors soumise à l’approbation de leur superviseur; 3/ la règle prévoit explicitement de neutraliser l’effet de cette exclusion pour le calcul de la surcharge G-SIB (en d’autres termes, l’appréciation de l’importance systémique d’une banque demeure fondée sur l’exposition totale, y compris les réserves en banque centrale et les Treasuries). Aussi le caractère quasi-immuable²⁵ des réserves créées, à défaut d’une franche réduction du bilan de la Réserve fédérale (peu probable à court terme), pourrait-il finalement contraindre les régulateurs à autoriser leur exclusion du dénominateur du ratio de levier pour une période prolongée.

Au cours des prochains mois, les exigences pondérées des risques devraient, en outre, être plus déterminantes pour l’évaluation des besoins en fonds propres en raison de l’augmentation des risques de crédit et de l’introduction du Stress Capital Buffer²⁶.

Avec ou sans repo ?

La formulation de la seconde règle temporaire (celle du 15 mai) a suscité des interrogations quant au traitement des expositions découlant d’opérations de cession temporaire de titres (Securities Financing Transactions ou SFT, soit prêts ou emprunts de titres et mise ou prise en pension de titres, cf. encadré). Certes, les expositions inhérentes aux SFT représentent une part non négligeable de l’ « exposition levier » de certaines grandes banques américaines (graphique 6). Leur exclusion permettrait en outre aux primary dealers d’absorber plus aisément les abondantes émissions nettes attendues du Trésor : leurs bilans s’accroissent en effet non seulement en raison du gonflement de leurs inventaires de titres, mais également en raison des emprunts repo qu’ils souscrivent afin de financer les premiers²⁷.

Dans aucune des deux règles temporaires, toutefois, les régulateurs n’excluent formellement les opérations de SFT²⁸. La seconde règle précise simplement que la valeur totale des titres du Trésor inscrits au bilan peut être exclue de la mesure du levier qu’ils soient, ou non, mobilisés en garantie pour obtenir un financement et même lorsque l’opération conduit à un accroissement de l’effet de levier²⁹.

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Le contexte actuel fournit une nouvelle illustration, s’il était besoin, de l’étroite imbrication entre les cadres monétaire et réglementaire. En septembre dernier, l’insuffisance de réserves en banque centrale, au regard des exigences de liquidité alors en vigueur, avait fortement chahuté les marchés repo et contraint la Réserve fédérale à ré-élargir son bilan. À présent, l’ampleur des réserves créées par les dispositifs de soutien monétaire déployés amène les régulateurs à relâcher les exigences de levier.

Les modalités de l’assouplissement de la contrainte de levier bâloise ne devraient guère présenter de risques en matière de stabilité financière (seuls des actifs « sûrs » sont exclus de l’« exposition levier »). Son caractère temporaire, le maintien du mode de calcul de la surcharge de capital des banques d’importance systémique et le possible renforcement des exigences de fonds propres pondérés³⁰ écartent a priori le risque que les banques n’accroissent leur exposition à des actifs risqués.

Au cours des prochains mois, les exigences de solvabilité pondérées devraient en outre être plus déterminantes dans l’évaluation des besoins en fonds propres des banques en raison de l’augmentation des risques de crédit (crise économique, nouvelles règles comptables de provisionnement ou Current Expected Credit Losses) et de l’entrée en vigueur du Stress Capital Buffer³¹.

celine.choulet@bnpparibas.com

¹ Pour un établissement bancaire, le levier d’endettement correspond au multiple entre la valeur comptable de ses actifs et celle de ses fonds propres.

² Dispositif de prêts aux petites entreprises garantis par l’État fédéral via la Small Business Administration. Seule la fraction des prêts PPP mobilisés comme collatéraux dans le cadre de la Paycheck Protection Program Lending Facility (PPPLF) de la Fed est exclue de la mesure du levier.

³ Pour rappel, une telle norme vise à garantir que le montant des avoirs ou engagements d’une banque, indépendamment des risques qui y sont associés, n’excède pas un certain multiple de ses fonds propres. Le ratio de levier est défini comme l’inverse du levier d’endettement, c’est-à-dire comme le rapport des fonds propres aux expositions totales.

⁴ Conformément aux recommandations de la « loi de soutien à la croissance économique, d’allègement réglementaire et de protection du consommateur », promulguée par le président Trump en mai 2018 (section 201 de la loi EGRRCPA).

⁵ Board of Governors of the Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation, Office of the Comptroller of the Currency, Capital simplification for Qualifying Community Banking Organizations, septembre 2019.

⁶ Les règles finales Changes to applicability thresholds for regulatory capital and liquidity requirements et Prudential Standards for Large Bank Holding Companies, Savings and Loan Holding Companies, and Foreign Banking Organizations du 10 octobre 2019 ont modifié les seuils d’application des exigences renforcées de capital et de liquidité.

⁷ Les éléments exclus du capital Tier 1 au numérateur du ratio (par exemple les participations dans les entités exclues du calcul des fonds propres réglementaires) doivent également être déduits des engagements de bilan au dénominateur.

⁸ La mesure du hors-bilan est allégée en utilisant les facteurs de conversion en équivalent crédit de l’approche standard bâloise, et en y ajoutant un plancher de 10%. Un taux de conversion en équivalent crédit uniforme de 10% est utilisé pour les engagements révocables sans condition.

⁹ Conformément à la section 402 de la loi EGRRCPA

¹⁰ Department of Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (2019), Regulatory Capital Rule: Revisions to the Supplementary Leverage Ratio to exclude certain central bank deposits of banking organizations predominantly engaged in custody, safekeeping, and asset servicing activities, Final rule, novembre 2019

¹¹ L’appréciation des réserves détenues en excès des réserves obligatoires n’a plus cours depuis que la Fed a supprimé l’exigence minimale de réserves dans le cadre de sa politique monétaire le 15 mars dernier (baisse du coefficient de réserves obligatoires effective depuis le 26 mars).

¹² Department of Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (2014), Regulatory Capital, Revisions to the Supplementary Leverage Ratio, Final rule, septembre 2014

¹³ Dans le cadre de ce dispositif, la Fed de Boston accorde des prêts garantis aux banques. Les collatéraux mobilisables sont des actifs achetés auprès de fonds monétaires (US Treasuries, titres de dette et MBS émis par les agences, ABCP et billets de trésorerie émis par une contrepartie américaine notée investment grade, titres de dette émis par des municipalités ou collectivités territoriales). Son terme est prévu le 30 septembre 2020.

¹⁴ Le programme PPPLF permet aux banques d’obtenir des liquidités en contrepartie des prêts octroyés aux petites entreprises dans le cadre du Paycheck Protection Program mis en place par le Cares Act. Le montant principal et la maturité des prêts collatéralisés accordés par la Fed aux établissements coïncident avec ceux des prêts PPP apportés en garantie (qu'ils les aient originés eux-mêmes ou achetés auprès d'autres institutions). Ce dispositif ne fait l’objet d’aucune limite chiffrée ; son terme est prévu le 30 septembre 2020.

¹⁵ Department of Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (2020), Regulatory Capital Rule: Money Market Mutual Fund Liquidity Facility, Interim final rule, mars 2020

¹⁶ Department of Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (2020), Regulatory Capital Rule: Paycheck Protection Program Lending Facility and Paycheck Protection Program Loans, Interim final rule, avril 2020

¹⁷ Ces collatéraux peuvent également être exclus du calcul des actifs moyens pondérés calculés en approche standard et/ou en approches avancées.

¹⁸ Department of Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (2020), Regulatory Capital Rule: Temporary Changes to the Community Bank Leverage Ratio Framework, Interim final rule, avril 2020

¹⁹ Federal Reserve System (2020), Regulatory Capital Rule: Temporary Exclusion of U.S. Treasury Securities and Deposits at Federal Reserve Banks from the Supplementary Leverage Ratio, Interim final rule, avril 2020

²⁰ Elle s’appliquera également pour l’évaluation de la capacité d’absorption des pertes (exigence TLAC) et du recours à la dette de long terme (exigence LTD).

²¹ Department of Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (2020), Regulatory Capital Rule: Temporary Exclusion of U.S. Treasury Securities and Deposits at Federal Reserve Banks from the Supplementary Leverage Ratio for Depository Institutions, Interim final rule, mai 2020

²² Uniquement pour les holdings et institutions de dépôt pour lesquelles la norme de levier est l’exigence de solvabilité la plus contraignante

²³ En supposant une croissance du bilan de la Fed limitée aux seuls achats de titres publics et la stabilisation de ces derniers à hauteur de USD 100 mds par mois

²⁴ Ces lignes ne devraient, en effet, pas être renouvelées compte tenu de la détente des conditions financières sur les marchés repo, des billets de trésorerie et des FX swaps.

²⁵ À l’évolution des facteurs autonomes près

²⁶ Cette règle, finalisée en février 2020 par la Réserve fédérale, vise à simplifier le cadre réglementaire en réduisant le nombre d’exigences de fonds propres à respecter. Pour cela, un « coussin de fonds propres de sécurité » (SCB) dont le niveau, pour chaque banque, sera fixé chaque année à l’issue des stress tests CCAR, a été créé.

²⁷ Dans le cadre d’une mise en pension de titres (emprunt repo), le bilan de l’emprunteur s’accroît : le passif augmente du montant emprunté (sous la forme d’un repo), l’actif du montant de liquidités obtenues. Le titre gagé reste inscrit à l’actif du bilan de l’emprunteur (ce dernier conserve la propriété économique du titre).

²⁸ À l’occasion de la première règle, les régulateurs interrogeaient explicitement sur l’opportunité d’exclure les SFT du calcul de l’« exposition levier » tandis que dans la seconde règle, ils interrogeaient sur le type spécifique de SFT à exclure.

²⁹ La règle du 15 mai précise que l’exclusion des Treasuries vaut pour les titres « reçus » par la banque prêteuse dans le cadre d’un prêt/emprunt de titres même lorsque ces titres ont été réutilisés comme collatéraux.

³⁰ L'entrée en vigueur du Stress Capital Buffer pourrait se traduire par une augmentation des exigences de solvabilité des banques G-SIB d’après la Fed.

³¹ Voir note 26