En 2021, une hausse de l’emploi et du taux de chômage est attendue mais l’incertitude quant à son ampleur est grande. Le risque est que cette remontée soit limitée pour l’emploi et importante pour le taux de chômage. La croissance de l’emploi sera soutenue par le plan France Relance. L’ampleur de son redressement est néanmoins pour partie liée à la vigueur de la reprise. Mais elle restera aussi, et surtout, contrainte par l’effet retardé de la chute massive de l’activité en 2020, l’augmentation des défaillances d’entreprises, l’hétérogénéité sectorielle, le retour en activité des personnes en chômage partiel et les efforts de reconstitution des gains de productivité et des marges des entreprises. S’agissant du taux de chômage, à l’incertitude portant sur la dynamique de l’emploi s’ajoute celle sur la population active. Se pose également la question du profil de la hausse du taux de chômage en 2021 : continue ou « en cloche » ? Le scénario le plus probable est celui d’une hausse continue, marquée au premier semestre et s’atténuant au second. Si un retour à meilleure fortune du marché du travail français (au sens défini par le gouvernement dans le cadre de la réforme de l’assurance-chômage) est improbable en 2021, 2022 est un horizon réaliste.
En 2021, une hausse de l’emploi et du taux de chômage est attendue mais l’incertitude quant à son ampleur est grande. Le risque est que cette remontée soit limitée pour l’emploi et importante pour le taux de chômage. La croissance de l’emploi sera soutenue par le plan France Relance. L’ampleur de son redressement est néanmoins pour partie liée à la vigueur de la reprise. Mais elle restera aussi, et surtout, contrainte par l’effet retardé de la chute massive de l’activité en 2020, l’augmentation des défaillances d’entreprises, l’hétérogénéité sectorielle, le retour en activité des personnes en chômage partiel et les efforts de reconstitution des gains de productivité et des marges des entreprises.
TAUX DE CHÔMAGE FRANÇAIS ET AMÉRICAINS’agissant du taux de chômage, à l’incertitude portant sur la dynamique de l’emploi s’ajoute celle sur la population active. Se pose également la question du profil de la hausse du taux de chômage en 2021 : continue ou « en cloche» ? Le scénario le plus probable est celui d’une hausse continue, marquée au premier semestre et s’atténuant au second.
Si un retour à meilleure fortune du marché du travail français (au sens défini par le gouvernement dans le cadre de la réforme de l’assurance-chômage) est improbable en 2021, 2022 est un horizon réaliste.
Après une année 2019 déjà remarquable1, les résultats du marché du travail en 2020 l’ont été plus encore compte tenu du choc récessif massif qui a frappé l’économie française. Dans un premier article, nous avons dressé le bilan de cette année si particulière, caractérisée par un impact de la crise Covid-19 sur le marché du travail bien moins marqué que sur le PIB2.
À quoi faut-il s’attendre en 2021 ? Le marché du travail surprendra-t-il encore par sa bonne tenue ? On ne peut l’exclure mais, pour l’heure, les perspectives sont mitigées. Si un redressement de l’emploi salarié est anticipé, une remontée du taux de chômage est également attendue. En outre, l’incertitude est grande quant à l’ampleur de ces évolutions. Plus exactement, la balance des risques penche du côté d’une hausse limitée de l’emploi et d’une hausse importante du taux de chômage. Cet article fait le point sur les soutiens et les freins à l’œuvre.
REDRESSEMENT DE L’EMPLOI SALARIÉ : OUI, MAIS DE QUELLE AMPLEUR ?
S’agissant des perspectives d’emploi, il ne fait guère de doute qu’un redressement s’amorcera en 2021. La question porte sur son ampleur. On peut raisonnablement s’attendre à une variation positive en glissement annuel fin 2021. Mais le redressement, tout au long de l’année, sera-t-il suffisamment important pour que l’emploi retrouve son niveau d’avant-crise à cet horizon ? Pour qu’en moyenne la variation soit assortie d’un signe positif ? Ce serait déjà le signe d’une amélioration significative. Pourrait-elle effacer le terrain perdu en 2020 (328 000 destructions d’emplois salariés en moyenne) ? Autant il est possible de répondre par l’affirmative aux deux premières questions, autant la dernière hypothèse paraît improbable.
Les prévisions du gouvernement illustrent bien les différences entre les messages véhiculés par les chiffres selon qu’ils sont présentés en glissement ou en moyenne3. En 2021, le signal le plus positif est envoyé par la variation de l’emploi en glissement annuel, tandis qu’en 2022 c’est la moyenne annuelle. Le tableau 1 ci-contre reprend ces prévisions : les plus récentes, établies pour l’édition d’avril 2021 du programme de stabilité (PStab), et les précédentes datant d’octobre 2020, pour le budget 2021. Ce tableau donne une autre illustration de la surprise favorable concernant l’évolution de l’emploi en 2020, les destructions observées étant un peu plus de deux fois moindres, en glissement annuel, que celles prévues. L’emploi étant tombé moins bas en 2020, il rebondit moins haut, en glissement annuel fin 2021, selon les nouvelles prévisions du PStab. L’effet d’acquis moins négatif permet toutefois à la moyenne annuelle 2021 de s’inscrire en territoire positif, mais de peu.
Si l’on s’attend à un redressement limité de l’emploi en 2021, c’est parce que les facteurs de soutien sont moins nombreux que les freins, mais aussi moins forts. La liste des vents porteurs comprend, certes, le rebond attendu de la croissance. Comptent également les effets spécifiques du plan Jeunes et ceux, plus globaux, du plan France Relance (+240 000 emplois à l’horizon 2022 et +120 000 à long terme, d’après les estimations du gouvernement dans le rapport économique, social et financier adossé au budget 2021). S’ajoutent les effets des réformes précédemment engagées (cf. graphique 2). L’incertitude reste néanmoins grande quant à la vigueur de la reprise comme à l’ampleur des effets des mesures de soutien, ainsi que le contenu en emplois de la reprise, ce qui constitue un premier bémol. L’enquête 2021 de Pôle emploi sur les besoins de main d’œuvre des entreprises, publiée début mai, envoie toutefois un signal très encourageant, avec 2,72 millions projets de recrutement, soit 30 000 de plus qu’en 20194.
APRÈS UNE BAISSE LIMITÉE, UN REBOND LIMITÉ ?
PRÉVISIONS D’EMPLOI SALARIÉ MARCHAND NON AGRICOLE DU GOUVERNEMENT
ESTIMATIONS DE L’IMPACT SUR L’EMPLOI DES RÉFORMES
S’agissant du contenu en emplois de la croissance, il devrait être limité par les efforts de redressement des gains de productivité et des marges des entreprises. Compte tenu de la détérioration des uns et des autres, due à la crise Covid-19, on peut imaginer que les efforts de reconstitution seront importants. Or, plus ils le seront, moins le redressement de l’emploi sera marqué.
Le contenu en emplois devrait être également limité par l’effet du « retour des chômages partiels ». Le dispositif s’est montré efficace pour contenir les destructions d’emplois face au choc récessif massif. Cette efficacité est une bonne nouvelle mais elle n’est pas sans poser questions. On peut, en effet, se demander à quel point, en limitant les destructions d’emplois pendant la crise, elle limite aussi les créations pendant la reprise, et si cet arbitrage est préférable à son opposé, observé notamment aux États-Unis (marché du travail livré à lui-même et au jeu de la flexibilité, se traduisant par plus de destructions suivies de plus de créations).
S’agissant de la France, la réponse est, sans trop d’hésitations, positive : cet arbitrage, qui préserve le capital humain, est préférable compte tenu du mode de fonctionnement et de la rigidité du marché du travail français. Pour le FMI (2021), quel que soit le pays, l’efficacité des dispositifs de rétention de main d’œuvre ne fait pas de doutes, y compris pour atténuer le choc de la crise de la Covid-19 et ses séquelles sur l’emploi5.
De plus, le laissez-faire américain a ses limites. Les créations d’emplois depuis mai 2020 sont certes impressionnantes (14 millions), mais le choc de la crise a été tel que le déficit d’emplois reste conséquent (8 millions d’emplois manquent en mars 2021 par rapport au niveau d’avant-crise, le terrain perdu est rattrapé à 63%), sans parler du retour à la trajectoire d’avant-crise. Le taux de chômage américain se situe encore près de 3 points au-dessus de son niveau d’avant-crise (cf. graphiques 1 et 2). Le taux d’activité a également baissé. En France, pour rappel et comparaison, environ 300 000 emplois salariés manquent au T4 2020 par rapport au T4 2019, 60% du terrain perdu a été rattrapé et le taux de chômage est 0,1 point inférieur à son niveau d’avant-crise.
Pour amortir le choc de la crise sur les revenus des ménages, faute aussi de disposer des mêmes stabilisateurs automatiques, la réponse budgétaire américaine a été de nature différente : de ce côté-ci de l’Atlantique, la préservation des revenus des ménages est, notamment, passée par celle de l’emploi via le recours massif à l’activité partielle ; de l’autre côté, elle est passée par l’augmentation importante des indemnités chômage ainsi que par la distribution directe de chèques6. Si l’importance des moyens engagés côté américain peut légitimement impressionner, elle soulève la question des résultats : sont-ils à la hauteur des sommes injectées ? S’agissant du premier train de mesures, Cohen-Setton et Pisani-Ferry (2020) répondent par la négative : en termes d’efficacité des mesures, la comparaison tourne à l’avantage de la France7.
Pour en revenir aux vents contraires, entrent également en ligne de compte l’effet retardé du choc récessif massif de 2020, les surcoûts liés à la crise et, parmi ses séquelles, l’impact du surcroît attendu de défaillances. Celui-ci est estimé par l’OFCE (2020a) à 180 000 destructions d’emplois salariés en 20218, un résultat qui corrobore celui avancé par Banerjee et al. (2020), pour l’ensemble des pays développés. Selon les auteurs, l’impact d’une crise sur le marché du travail est plus important lorsque cette crise s’accompagne de faillites d’entreprises d’une ampleur similaire9. Banerjee et al. trouvent également qu’une récession dite déséquilibrée (les faillites d’entreprises sont concentrées dans certains secteurs en particulier) tend à être plus longue et profonde, et à impacter plus négativement le marché du travail. Or, ce schéma correspond à la crise de la Covid-19, dont l’hétérogénéité de l’impact sectoriel est un marqueur fort.
La reprise de l’emploi salarié devrait être également freinée par le fait que les secteurs tertiaires les plus affectés par la crise (hébergement, restauration, services récréatifs, transports) sont d’importants employeurs (15% de l’emploi total en 2019 pour 10% de la VAB). Dès que les contraintes sanitaires seront durablement levées, on peut certes imaginer que l’activité y reparte vite et les embauches avec. Encore faut-il que les défaillances d’entreprises dans ces secteurs restent contenues (et/ou que de nouvelles entreprises remplacent rapidement les anciennes) et que les entreprises retrouvent facilement la main d’œuvre nécessaire. Ce qui n’est pas acquis.
EMPLOI SALARIÉ NON AGRICOLE EN FRANCE ET AUX US S’ajoute, enfin, la question, plus globale, de la remise en cause, dans le monde post-crise marqué notamment par l’enjeu climatique, de certains business models. Les crises sont certes des occasions de renouveau, de destruction créatrice, avec un effet net positif sur l’emploi in fine. Mais il faut pour cela que le processus de réallocation du capital humain et les procédures de reconversion professionnelle fonctionnent vite et bien, un autre point souligné par Banerjee et al.. Des efforts déployés par le gouvernement français vont dans ce sens. 2021 est un horizon trop court pour pouvoir juger s’ils seront suffisants et efficaces. Les effets se jouent à long terme mais il faudra veiller à ce qu’ils soient au rendez-vous.
DÉCOMPOSITION FACTORIELLE DES VARIATIONS DE L’EMPLOI SALARIÉ (EN MILLIERS, GLISSEMENT FIN D’ANNÉE)En résumé, le tableau 2 reprend les estimations de l’OFCE (2020b) de l’effet combiné sur l’emploi de la plupart des facteurs susmentionnés10. Le message n’est pas très optimiste au regard de l’effet net nul attendu à l’horizon de la fin 2021. On le relativisera en notant que les estimations datent de la fin 2020 et n’intègrent donc pas des chiffres pour le T4 2020, nettement moins négatifs qu’estimés (-284 000 destructions d’emplois salariés par rapport au T4 2019 versus -790 000).
Avec un point de départ moins négatif, même si l’effet net reste nul, le point d’arrivée passe, symboliquement, en territoire positif. L’estimation des effets des mesures pour l’emploi en 2021 est probablement aussi trop basse. Le facteur « activité partielle » ne jouera pas aussi négativement (voire positivement) compte tenu de la prolongation du dispositif et de la préservation des emplois qui en découle.
Le soutien des « autres facteurs » pourrait aussi être plus important, certaines des mesures estimées ayant été depuis renforcées et d’autres mesures favorables à l’emploi peuvent s’y ajouter.
À QUELLE HAUSSE DU CHÔMAGE FAUT-IL S’ATTENDRE ?
S’agissant du taux de chômage, l’incertitude sur l’ampleur de sa remontée en 2021 est double : elle porte à la fois sur l’ampleur du redressement de l’emploi et de la population active. Le risque est que le taux de chômage augmente fortement, sous l’effet combiné d’un redressement limité de l’emploi et d’un autre important de la population active. Le rebond de cette dernière pourrait, en effet, être marqué, porté par le retour sur le marché du travail des personnes découragées et de celles qui avaient été empêchées de chercher un emploi pendant la crise et les périodes de confinement en particulier.
Les rangs des chômeurs (comme ceux des entreprises défaillantes) risquent également de grossir lorsqu’ils seront privés de l’effet amortisseur des mesures d’urgence et, en particulier, de celui de l’activité partielle. On peut toutefois espérer que la hausse restera contenue dès lors que la perfusion des aides ne sera interrompue que lorsque les conditions économiques le permettront. En d’autres termes, si retrait il y a, c’est que la situation économique le permet. Le risque d’une forte montée du chômage (et des défaillances) s’en trouve amoindri. De plus, le retrait des aides sera progressif. Et il ne sera pas total grâce au relais du nouveau dispositif d’activité partielle de longue durée (cf. tableau et encadré ci-après pour un récapitulatif des changements apportés au dispositif d’activité partielle et une synthèse des autres mesures en faveur du marché du travail).
Quelques chiffres viennent illustrer notre propos. Mi-avril, nous prévoyions que le taux de chômage remonterait à 9,4% au T4 2021 et à 9,1% en moyenne annuelle, ce qui constitue une hausse relativement importante (+1,4 point par rapport au T4 2020, +1,1 point par rapport à 2020). Cette prévision se situait en dessous de la moyenne du consensus d’avril 2021 (9,4% ; fourchette haute : 10,7% ; fourchette basse : 8,4%11) mais légèrement au-dessus, par exemple, de la prévision de mars 2021 de la Banque de France (8,9% en moyenne) ou d’avril 2021 du FMI (+0,9 point attendu en moyenne).
La question de l’ampleur de la remontée du taux de chômage en 2021 se double d’une question concernant son profil : la hausse sera-t-elle continue tout au long de l’année ou « en cloche » ? Un profil en cloche semble préférable puisqu’il indique une amorce de décrue du taux de chômage à l’horizon de la fin de l’année. Cela dépend néanmoins de la forme même de la bosse : aplatie ou pointue selon le pic du taux de chômage. Ce qui ramène à la question de l’ampleur de sa hausse. Ce sont autant de questions sans réponses pour le moment12. Le scénario le plus probable est celui d’une hausse continue, marquée sur le premier semestre et s’atténuant sur le second.
LES DEUX NOUVELLES JAUGES POUR ÉVALUER LA SANTÉ DU MARCHÉ DU TRAVAIL FRANÇAIS****
Pour conclure, les perspectives mitigées du marché du travail font de 2021 une année de transition, marquant une amélioration certaine par rapport à 2020 en termes d’emploi mais pas en termes de taux de chômage, avant l’amélioration franche attendue sur ces deux fronts en 2022. Pour juger du retour à meilleure fortune du marché du travail français, on pourra s’appuyer sur les deux indicateurs retenus par le gouvernement dans le cadre de la réforme de l’assurance-chômage :
1/ le nombre de demandeurs d’emploi en catégorie A qui doit avoir diminué d’au moins 130 000 sur 6 mois ; 2/ les déclarations d’embauche de plus d’1 mois (hors intérim) qui doivent dépasser les 2,7 millions sur 4 mois glissants. Le graphique4 représente ces deux indicateurs en écart à leur jauge de référence. Les deux écarts se lisent dans le même sens : un chiffre positif (ou négatif) est bon (ou mauvais) signe.
Sur la période disponible, il apparaît clairement que le gouvernement a fixé la barre très haut : les deux critères n’ont jamais été satisfaits concomitamment. Le point d’octobre 2020 ne compte pas car le signal positif renvoyé alors était purement factice et éphémère puisque reposant sur un effet de base favorable. La situation du marché du travail à l’époque n’est pas bonne, elle reste plombée par la crise de la Covid-19. Début 2020, avant le choc, la barre a certes été frôlée et, n’eût été ce choc13, il est très probable que la situation aurait continué de s’améliorer et que la barre aurait été franchie. Mais la crise de la Covid-19 est passée par là, rebattant totalement les cartes. À quel horizon peut-on désormais espérer voir activée la clause de retour à meilleure fortune du marché du travail français ? Cela nous paraît improbable en 2021 mais envisageable en 2022.
