Au lendemain de la crise financière de 2008, aux États-Unis comme en Europe, les régulateurs bancaires ont édicté des exigences prudentielles de liquidité. L’objectif était de renforcer la gestion du risque de liquidité par les banques elles-mêmes et de réduire la probabilité d’une intervention en urgence de la banque centrale en cas de choc. Ces règles imposent aux banques de détenir suffisamment d’actifs liquides de haute qualité, tels que des réserves en banque centrale ou des titres souverains, pour couvrir les sorties nettes de trésorerie qui pourraient théoriquement survenir en cas de choc. Ces normes ont renforcé la position en liquidité des banques mais elles ont aussi eu deux conséquences indésirables.
La première est que les banques centrales sont désormais contraintes de jouer le rôle de prêteur en premier ressort en temps normal, en d’autres termes de pourvoir le système bancaire en liquidités de manière constante. L’incapacité de la Fed à réduire drastiquement son bilan à la sortie de ses programmes d’assouplissement quantitatif en a témoigné. Les achats massifs de titres publics de la Fed, au lendemain de la crise financière de 2008 puis du choc de la Covid-19 en 2020, visaient principalement à apaiser les tensions financières. Mais en injectant une grande quantité de monnaie centrale dans le système financier, ces QE ont aussi aidé les banques à respecter les nouvelles exigences de liquidité. Puisque ces règles ont créé un besoin en monnaie centrale, fort et constant, elles empêchent désormais la Fed de dégonfler son bilan.
La seconde conséquence est que la Fed ne peut plus jouer pleinement, en période de stress, son rôle de prêteur en dernier ressort. Les règles de liquidité ont renforcé le caractère stigmatisant de la fenêtre d’escompte et découragent les banques à y faire appel, voire même à s’y préparer. Lors des chocs récents, les tirages au guichet d’escompte de la Fed sont restés modestes en comparaison avec le recours aux facilités d’urgence créées ex-nihilo ou aux prêts des Federal Home Loan Banks. La ruée bancaire de 2023 a même révélé que certaines banques n’étaient pas en capacité de solliciter un prêt d’urgence car elles n’avaient pas, ou pas suffisamment, pré-positionné de collatéral auprès de la Fed. Cette réticence à recourir à la fenêtre d’escompte demeure forte. À la fin 2023, seules 57% des banques disposaient d’un accès à la fenêtre d’escompte et seules 31% avaient pré-positionné des actifs.
Pour y remédier, le Secrétaire au Trésor a récemment suggéré que le cadre réglementaire reconnaisse la capacité de tirage des banques à la fenêtre d’escompte. Une partie des actifs pré-positionnés entrerait dans la gamme des actifs liquides éligibles pour le calcul des ratios de liquidité. L’ambition est de déstigmatiser le guichet d’urgence et ainsi de restaurer la capacité d’intervention de la Fed en période de stress. Si cet assouplissement parvenait à réduire le niveau minimum désiré de réserves, il pourrait libérer de la place dans les bilans bancaires en faveur d’actifs moins liquides, comme les crédits qui représentent les deux tiers des collatéraux mobilisés à la fenêtre d’escompte. La Fed pourrait même, à nouveau, envisager de réduire la taille de son bilan.
Mais une autre leçon de la ruée bancaire de 2023 risque d’être oubliée : le nécessaire élargissement du périmètre d’application des règles de liquidité, aujourd’hui très restreint. Car si l’ensemble des banques européennes y sont soumises, ce n’est le cas que d’une trentaine de grands groupes bancaires américains, seulement.
