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France, budget 2021 : budget de crise, budget de reprise

ECO FLASH  
N°20-21  
30 octobre 2020  
FRANCE, BUDGET 2021 : BUDGET DE CRISE, BUDGET DE REPRISE  
Hélène Baudchon  
Dans son projet de loi de finances pour 2021, présenté fin  
septembre, le gouvernement prévoyait un déficit de 10,2%  
DÉFICIT NOMINAL ET DÉFICIT STRUCTUREL  
du PIB en 2020 et de 6,7% en 2021 (après un déficit observé  
de 3% en 2019). Selon les prévisions, le ratio de dette  
publique devait augmenter de près de 20 points, à 117,5% du  
PIB en 2020, avant de refluer légèrement à 116,2% en 2021.  
%
du PIB  
Déficit nominal  
Déficit structurel  
1
0
1
1
0
-
-1  
-2  
-3  
-4  
-5  
-6  
-7  
-8  
-9  
-10  
-11  
Ces chiffres hors normes portent la double trace du choc  
récessif massif au premier semestre 2020, provoqué par  
la pandémie de Covid-19, et de la réponse budgétaire,  
également massive, apportée tant pour amortir la crise que  
pour soutenir la reprise. Leur détérioration devrait s’amplifier  
avec la recrudescence de l’épidémie à l’automne.  
-2  
-
-
-
-
-
3
4
5
6
7
-8  
-
9
S’agissant du soutien à la reprise, le plan «France Relance»  
met sur la table EUR 100 milliards, alloués sur 2020-2022.  
D’après les estimations de Bercy, le plan soutiendrait  
l’activité à hauteur d’1,1 point en 2021 et d’1 point en 2022.  
Ce soutien proviendrait pour 75% du volet demande du plan.  
-
-
10  
11  
1978  
1984  
1990  
1996  
2002  
2008  
2014  
2020  
SOURCES : INSEE, COMMISSION EUROPÉENNE,  
GRAPHIQUE 1  
PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT (ZONE GRISÉE), BNP PARIBAS  
Ainsi soutenue, la croissance s’élèverait à 8% en 2021 en  
moyenne annuelle d’après la prévision du gouvernement,  
après une contraction attendue de 10% en 2020.  
RATIO DE DETTE PUBLIQUE  
Le Haut Conseil des finances publiques estime « prudente »  
la prévision de croissance du gouvernement pour 2020 et  
%
du PIB  
120  
110  
«
volontariste » celle pour 2021. S’agissant des prévisions  
de déficit budgétaire pour 2020 et 2021, elles sont jugées  
atteignables » mais sont soumises à de fortes incertitudes.  
100  
9
8
0
0
«
Le rapport économique, social et financier (RESF) fournit  
des premières indications de la trajectoire des finances  
publiques à l’horizon 2025, notamment le retour attendu du  
déficit juste sous la barre des 3% à cette date.  
70  
60  
50  
40  
30  
20  
Ce budget marque aussi une première avec la présentation  
d’un « budget vert », c’est-à-dire une comptabilisation des  
dépenses publiques à l’aune de leur impact environnemen-  
tal.  
10  
1978  
1984  
1990  
1996  
2002  
2008  
2014  
2020  
SOURCES : INSEE, COMMISSION EUROPÉENNE,  
PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT (ZONE GRISÉE), BNP PARIBAS  
GRAPHIQUE 2  
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2
Après la présentation, le 3 septembre dernier, du plan « France  
1
Relance », le budget 2021 a été détaillé le 28 septembre . Le premier  
CHIFFRES-CLÉS DU BUDGET 2021 ET TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE  
fait désormais partie intégrante du second, tout en ayant une mission  
dédiée (afin de contrôler le risque d’exécution). Si l’attention se porte  
essentiellement sur les mesures du plan de relance, le budget 2021 ne  
se résume pas à ce plan. Il contient aussi son lot, habituel, de nouvelles  
mesures fiscales et budgétaires, non négligeables d’ailleurs, comme  
la poursuite de la baisse de l’impôt sur les sociétés et celle de la taxe  
d’habitation (cf. tableau 3 en annexe pour un récapitulatif des mesures  
fiscales sur la période 2018-2021). Il fournit également un certain  
nombre de renseignements, jusque-là manquants, notamment la  
décomposition du solde budgétaire en solde conjoncturel et structurel.  
Il marque aussi une première avec la présentation d’un « budget vert »,  
c’est-à-dire une comptabilisation des dépenses publiques à l’aune de  
leur impact environnemental. C’est donc un budget 3 en 1.  
%
, % du PIB et du  
CHIFFRES-CLÉS DU BUDGET 2021 ET JIRE PLURIANNUELLE  
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025  
PIB potentiel  
Croissance réelle  
2,3 1,8 1,5 -10,0 8,0  
3,5 2,0 1,4 1,4  
Croissance potentielle 1,25 1,25 1,25 -0,3 0,6 1,35 1,35 1,35 1,35  
Solde budgétaire  
-3,0 -2,3 -3,0 -10,2 -6,7 -4,9 -4,0 -3,4 -2,9  
-0,3 0,0 0,2 -6,5 -2,8 -1,6 -1,2 -1,2 -1,2  
Solde conjoncturel  
Mesures ponctuelles  
et temporaires  
-
0,2 -0,1 -1,0 -2,6 -0,2 -0,2 -0,1 0,0  
-2,4 -2,2 -2,2 -1,2 -3,6 -3,2 -2,7 -2,2 -1,8  
0,5 0,5 0,5  
0,0  
Solde structurel  
Ajustement structurel 0,3 0,2 0,0 1,1 -2,5 0,5  
Dont effort structurel  
-0,2 0,8 -2,7  
Nouvelles recettes  
-0,1 -0,6 -0,4  
(hors crédits d’impôt)  
Effort en dépenses  
Le bouclage de ce budget 2021 est, comme celui du budget 2020, moins  
compliqué que les années antérieures, mais la comparaison s’arrête  
là tant le contexte est différent. L’année dernière, le gouvernement  
avait résolu l’équation budgétaire en arbitrant plus clairement en  
faveur de la croissance et en passant au second plan la réduction du  
déficit budgétaire (et non plus en la traitant à égalité). Mais s’il était  
secondaire, cela restait un objectif dûment affiché. Cette année, les  
circonstances font qu’il n’y a qu’une seule priorité : le soutien à la  
croissance et à l’emploi, occultant la question de la réduction du déficit  
budgétaire. Ce n’est pas un sujet pour 2020, ni pour 2021. Si l’enjeu de  
ce budget 2021 ne réside pas dans la tenue des objectifs de déficit, il  
n’en est pas moins difficile : le point crucial est celui de son efficacité à  
amortir la crise et à soutenir la reprise.  
-0,1 1,1 -2,3  
(
hors crédits d’impôt)  
Clé en crédits d’impôt  
Dont composante non  
discrétionnaire  
0,0 0,4  
,2 0,2  
0,0  
0
0,3  
Recettes hors PO  
-0,1 -0,4 1,0  
0,3 0,6 -0,7  
Effet d’élasticité fiscale  
Ratio de dette publique 98,3 98,1 98,1 117,5 116,2 116,8 117,5 117,8 117,4  
hors soutien à la Z€ 95,4 95,3 95,4 114,6 113,5 114,3 115,1 115,4 115,2  
Données à champ courant, y compris France Compétences, hors crédits d’impôt  
Dépenses publiques -  
Ratio  
55,1 54,0 54,0 62,8 58,5 56,3 55,0 54,4 53,7  
Evolution en valeur  
Evolution en volume  
Taux de PO  
2,7 6,5  
1,8 6,3  
1,0  
0,4  
45,1 44,8 44,1 44,8 43,8 43,7 43,8 43,9 43,9  
Solde conjoncturel avec  
PIB potentiel révisé  
0
,2 -5,7 -1,6  
BUDGET DE CRISE: LES CHIFFRES  
Solde structurel avec  
PIB potentiel révisé  
-
2,2 -1,9 -4,8  
Dans son projet de loi de finances pour 2021, le gouvernement prévoit  
un déficit budgétaire de 10,2% du PIB en 2020 et de 6,7% en 2021. Le ratio  
de dette publique est attendu en hausse de près de 20 points, à 117,5%  
du PIB en 2020 contre 98,1% en 2019, avant de refluer légèrement à  
Les mesures ponctuelles et temporaires recouvrent notamment les contentieux  
fiscaux et, en 2019, le coût de la bascule du CICE en baisse de charges.  
La composante non discrétionnaire tient compte notamment des effets d’élasticité  
des recettes lorsque cette élasticité diffère de l’unité. La majorité des recettes hors  
PO en 2021 est issue du financement européen du plan de relance et, à ce titre, l’effet  
positif de la composante non discrétionnaire sur l’ajustement structurel et l’effet  
négatif de l’effort structurel sont à lire conjointement.  
La clé en crédits d’impôt équivaut à l’écart entre le coût budgétaire et celui  
en comptabilité nationale des crédits d’impôt restituables et reportables. Son  
niveau élevé en 2020 est lié à la suppression du CICE et à l’écart important entre  
les versements encore substantiels au titre des années précédentes et la quasi-  
disparition des créances.  
1
16,2% en 2021. Ces quelques chiffres donnent une bonne première  
idée du caractère hors normes du budget 2021, qui porte la double  
trace du choc récessif massif, provoqué par la pandémie de Covid-19,  
et de la réponse budgétaire massive apportée, tant pour amortir la  
crise que pour soutenir la reprise.  
La décomposition du solde public est basée sur les hypothèses de croissance  
Derrière ces chiffres globaux marquants, les détails sont aussi  
importants (cf. tableau 1). La détérioration de 7,2 points du déficit en  
2
1
potentielle de la LPFP 2018-2022, soit 1,25% en 2020 et 1,3% en 2021.  
TABLEAU 1  
SOURCE : GOUVERNEMENT (PLF ET RESF 2021)  
020 est due, à hauteur de 6,7 points, à la chute de l’activité et, pour  
,6 point, aux mesures d’urgence. Par ailleurs, elle est atténuée par En 2020, l’amélioration du déficit structurel et le durcissement  
l’amélioration de 1,1 point du déficit structurel. En 2021, la réduction apparent de la politique budgétaire doivent être mis en regard de  
de 3,5 points du déficit nominal repose sur celle du déficit conjoncturel l’impulsion importante venant des mesures ponctuelles et temporaires  
(
+3,7 points) grâce au rebond attendu de la croissance, la réduction (one-offs par la suite). Et inversement en 2021 : ce qui est perdu d’un  
des mesures ponctuelles et temporaires (+2,4 points) et le creusement côté (le soutien ponctuel des mesures d’urgence) est regag de l’autre  
du déficit structurel (-2,5 points) se neutralisant à peu près.  
(le soutien structurel du plan de relance).  
Les à-coups du déficit structurel viennent en partie des choix de Ces à-coups rendent malaisés le calcul et l’interprétation de l’impulsion  
comptabilisation du gouvernement des mesures d’urgence en mesures budgétaire  
2
et de sa variation d’une année sur l’autre. L’impulsion peut  
ponctuelles et temporaires en 2020 (cf. tableau 2 en annexe pour un être mesurée de deux manières : par la variation du solde primaire  
récapitulatif), d’une part, et de celles du plan de relance en mesures corrigé du cycle, y compris one-offs, et par celle du solde primaire  
structurelles en 2021, d’autre part.  
structurel hors one-offs.  
1
Le projet de loi de finances (PLF) 2021 a été présenté le 28 septembre, suivi le lendemain du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Le RESF (rapport écono-  
mique, social et financier) a été publié le 2 octobre dernier. Le vocable de « budget 2021 » recouvre l’ensemble de ces documents.  
Un signe positif (négatif) équivaut à une politique budgétaire expansionniste (restrictive).  
2
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3
Ce double mode de calcul fait suite à la transformation du CICE (crédit  
d’impôt compétitivité emploi) en baisse de charges en 2019 et aux effets  
perturbateurs de son coût budgétaire important, comptabilisé en one-  
off, sur la lecture habituelle des statistiques de déficit budgétaire. One-  
offs compris, l’impulsion budgétaire est nettement positive en 2019  
DÉCOMPOSITION DU DÉFICIT  
1 % du PIB  
0
1
2
(
+1,2 point). Elle le serait un peu moins en 2020 (+0,7) et encore un peu  
-
-
moins en 2021 (+0,2). Hors one-offs, l’impulsion de 2019 est nettement  
réduite (+0,3 point), elle devient négative en 2020 (-0,9 point) avant de  
3
-3  
redevenir très positive en 2021 (+2,6 points) . Quelle est la bonne grille  
-2,3  
-
-
4
5
-2,9  
-3,0  
de lecture ? Y a-t-il plus ou moins de soutien budgétaire en 2021 par  
rapport à 2020 ? Difficile de trancher, les deux mesures ayant chacune  
-
3,6 -3,6  
-3,9  
-
4,1  
4
-6  
-5,0  
leur part de vérité .  
-5,2  
Solde conjoncturel  
Service de la dette  
-
-
7
8
-6,7  
-6,9  
L’ajustement structurel positif en 2020 est, par ailleurs, imputable à  
des facteurs techniques ponctuels :  
Mesures ponctuelles et temporaires  
Solde primaire structurel  
-9  
10  
11  
-
-
Solde budgétaire total  
L’effort en dépenses (+1,1 point) est factice. Il est dû au dynamisme  
du déflateur du PIB, pour partie la résultante de la convention  
comptable retenue par Eurostat (et suivie par l’INSEE) concernant  
le partage volume-prix de la valeur ajoutée des branches non  
-10,2  
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021  
SOURCES : INSEE, COMMISSION EUROPÉENNE,  
PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT, BNP PARIBAS  
GRAPHIQUE 3  
5
marchandes (avec contrecoup en 2021) .  
Le niveau élevé de la clé en crédit d’impôt (+0,4 point) est lié à la  
suppression du CICE et à l’écart important entre les versements  
encore substantiels au titre des années précédentes et la quasi-  
disparition des créances.  
Bien que l’enjeu de ce budget 2021 ne réside pas dans la tenue ou non  
des objectifs de déficit, on retiendra qu’ils sont jugés « atteignables »  
par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) mais assortis d’aléas  
extrêmement importants dus à l’incertitude entourant les conditions  
L’effet d’élasticité fiscale (+0,6 point) résulte de la résistance des sanitaires et les évolutions macroéconomiques. Les prévisions  
prélèvements obligatoires (PO) face à la chute de l’activité (les de PO sont considérées comme « cohérentes avec le scénario  
premiers ne s’ajustant pas instantanément à la seconde). Cet effet macroéconomique retenu » par le gouvernement et les prévisions de  
s’inverse en 2021 (-0,7 point).  
dépenses sont qualifiées de « vraisemblables ».  
L’ajustement structurel positif masque, en outre, un effort en  
recettes nettement négatif (-0,6 point).  
Pour finir, les derniers chiffres ayant retenu notre attention sont ceux  
des projections à long terme fournies par le RESF, en attendant la  
prochaine LPFP annoncée pour début 2021. Nous disposons ainsi d’une  
première indication de la trajectoire de rétablissement des finances  
publiques à l’horizon 2025. Si la réduction volontaire du déficit n’est  
pas un sujet pour 2020 ni pour 2021, elle ne saurait être reportée sine  
die. La question est celle du quand et du comment. Dans le RESF, la  
réduction du déficit structurel (re)commence en 2022 et se poursuit à  
l’horizon 2025 à hauteur de 0,5 point par an (le minimum requis par  
En 2021, l’ajustement structurel aurait pu être plus négatif encore, et  
avec lui le déficit budgétaire, sans la contribution positive de 1 point des  
«
recettes hors PO », dont la majorité est issue du volet « subventions »  
du financement européen du plan de relance. Nous nous demandions  
comment ce financement européen serait comptabilisé et viendrait  
réduire le déficit budgétaire français : nous avons la réponse.  
Autre détail important : la décomposition du solde public est basée sur les règles budgétaires européennes). Il s’agit plus, à nos yeux, d’une  
les hypothèses de croissance potentielle de la loi de programmation hypothèse technique que d’une véritable prévision et d’un engagement  
des finances publiques (LPFP) 2018-2022 (qui fait référence à ce gouvernemental. Mais cela permet de fixer les idées sur l’ampleur de  
jour), à savoir 1,25% en 2020 et 1,3% en 2021. Selon les hypothèses l’effort à venir, d’autant plus que, d’après le gouvernement actuel, cet  
actualisées fournies par le gouvernement dans le RESF, le PIB potentiel ajustement ne passera pas par des hausses d’impôts mais par un effort  
reculerait de 0,3% en 2020 et augmenterait de 0,6% en 2021. Le déficit sur les dépenses. Associée au redressement du solde conjoncturel,  
structurel révisé ressort plus dégradé et c’est l’inverse pour le déficit cette réduction du déficit structurel permet de ramener le déficit  
conjoncturel (cf. dernières lignes du tableau 1). Ainsi corrigé, le déficit nominal juste sous la barre des 3% du PIB en 2025.  
structurel en 2021 (environ -5% du PIB) se situe, d’après les estimations  
Du côté du ratio de dette publique, entre l’avant et l’après-crise  
Covid-19, il n’y a pas de différence de trajectoire (stabilisation à peine  
amorcée avant, attendue après) mais il y a une énorme différence  
de niveau puisque le ratio de dette a grimpé de près de 20 points  
de PIB entre 2019 et 2020 (qui se décomposent en 10 points dus au  
creusement du déficit – effet numérateur – et 10 points dus à la chute  
du PIB – effet dénominateur). La hauteur de la marche est comparable  
du gouvernement, à un niveau comparable à celui atteint à l’issue de  
la crise de 2008-2009 (environ -6% en 2009, sachant qu’il s’est encore  
creusé en 2010 à 6,5%). Les efforts de redressement engagés ces  
dernières années permettent toutefois d’aborder la crise actuelle dans  
une position budgétaire plus favorable qu’en 2007 (déficit structurel  
estimé à 2,2% du PIB en 2019 contre 3,5 % en 2007).  
3
4
Ces calculs d’impulsion sont basés sur les estimations du gouvernement des soldes conjoncturel et structurel.  
Pour brouiller encore un peu plus les cartes, on peut procéder à un troisième calcul. En comptabilisant les mesures d’urgence dans le solde structurel en 2020, comme le fait la  
Commission européenne, et en intégrant à sa prévision pour 2021 (par construction à politique inchangée) l’ajustement structurel estimé par le gouvernement, l’impulsion budgétaire  
alors calculée est de +0,3 points en 2019, +2 points en 2020 et +0,3 points en 2021.  
5
« Dans le contexte où des salariés du secteur public étaient inoccupés pendant le confinement, mais sans perte de salaire donc à valeur ajoutée en valeur donnée, le comptable  
national considère qu’il y a une baisse de la production non marchande en volume, et donc une hausse correspondante de son prix » (page 93, RESF 2021).  
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4
à celle franchie en 2008-2009 (+18,5 points). Le niveau du ratio de  
dette atteint en 2020 est incontestablement élevé. Une prévision de  
baisse à l’horizon 2025 plutôt que sa seule stabilisation aurait envoyé  
un signal plus favorable mais au moins n’augmente-t-il pas. En outre,  
il n’y a pas d’inquiétudes particulières à avoir quant à sa soutenabilité  
IMPACT SUR LA CROISSANCE DU PLAN DE RELANCE  
En % d'écart par rapport à un  
scénario sans plan de relance  
1,6  
Autres mesures non évaluées directement  
Effets d'entraînement  
(
ni difficulté de financement ni de remboursement), notamment du fait  
Soutien aux ménages  
Dépense publique  
Investissement public  
Innovation  
Compétences-emploi  
Fiscalité des entreprises  
Volet demande  
de l’écart positif entre le taux de croissance nominal et le taux d’intérêt  
moyen sur le stock de dette (le premier étant soutenu par la capacité  
de résistance accrue de l’économie due aux réformes structurelles de  
ces dernières années et aux effets positifs à venir de France Relance et  
le second étant maintenu bas par le soutien monétaire de la BCE et le  
statut de valeur refuge de la dette française).  
1,4  
1,2  
1,0  
0,8  
0,6  
0,4  
0,2  
0,0  
1,1  
1
,0  
Volet offre  
0,9  
0,8  
0,6  
0,6  
0,5  
0,1  
BUDGET DE REPRISE: LES MESURES  
Les enjeux du plan France Relance sont grands puisqu’ils visent non  
seulement à soutenir la croissance à court terme (avec en ligne de  
mire le retour du PIB à son niveau d’avant-crise en 2022) et aussi à la  
renforcer à long terme (« construire aujourd’hui la France de 2030 »).  
S’il est certain que ce plan aura un effet positif, l’ampleur et la rapidité  
-
0,2  
2020  
2021  
2022  
2023  
2024  
2025  
2030  
LT  
Les effets d’entraînement des plans de relance européens et les effets des autres mesures  
non évaluées directement (mesures microéconomiques non prises en compte dans le  
modèle macroéconométrique Mésange, dont les mesures de soutien au financement des  
entreprises) ne sont présentés que pour 2021 mais se poursuivent les années suivantes.  
6
de cet effet sont incertaines . Nous présentons ici les estimations du  
GRAPHIQUE 4  
SOURCES : DG TRÉSOR, RESF 2021, BNP PARIBAS  
gouvernement. Commençons par sa prévision de croissance pour 2021  
(
+8%), qualifiée de « volontariste » par le HCFP. Elle se situe en effet  
dans le haut de la fourchette des prévisions des autres organismes  
officiels alors que sa prévision de contraction du PIB en 2020 (-10%) se  
situe dans le bas de cette fourchette. Ceci explique peut-être cela (plus la  
chute est importante, plus le rebond l’est aussi). On peut aussi y voir un  
effet attendu du plan de relance plus important pour le gouvernement  
que pour les autres prévisionnistes, ce qui est compréhensible.  
DÉCOMPOSITION DU PLAN DE RELANCE PAR CANAL MACROÉCONOMIQUE  
Investissement public  
14%  
23%  
Dépense publique  
Volet demande  
Dans la prévision de croissance du gouvernement, cet effet transite  
par le fort redressement attendu du taux de marge des sociétés non  
financières (de 29% en 2020 à 32,5% en 2021, un niveau élevé en  
perspective historique) et de leur taux d’investissement (de 23,6% en  
Soutien aux ménages  
16%  
Fiscalité des  
entreprises  
2
020 à 25,1% en 2021, un nouveau plus haut historique). Les prévisions  
8%  
Compétences-emploi  
d’emploi, jugées « plausibles » par le HCFP, portent également la trace  
Volet offre  
du plan de relance : l’emploi total progresserait de 435 000 postes en  
8
%
7
Innovation  
glissement annuel en 2021, après une baisse de 920 000 en 2020 .  
10%  
8
Presque la moitié des pertes seraient rattrapées . Du côté des ménages,  
Autres mesures non  
évaluées directement  
le gouvernement se montre « prudent » : leur taux d’épargne ne  
reperdrait, en 2021, que 3 des 6 points gagnés en 2020. Il s’établirait  
à près de 18%, soit 3 points au-dessus de son niveau de 2019 qui  
correspond aussi à son niveau tendanciel.  
2
0%  
L’axe « investissement public » inclut notamment les investissements de rénovation  
thermique des bâtiments et les infrastructures et mobilités vertes. L’axe « dépense  
publique » inclut par exemple la numérisation des services publics et des entreprises. L’axe  
«
soutien aux ménages » inclut notamment le soutien à la demande en véhicules propres  
S’agissant des estimations de l’impact sur la croissance du plan de  
relance, le résultat principal est qu’il soutiendrait l’activité à hauteur  
d’1,1 point en 2021 et d’1 point en 2022 (cf. graphique 4). Pour ce calcul,  
le gouvernement découpe en six axes le plan de relance, selon ses  
différents canaux macroéconomiques de transmission (cf. graphique  
et la hausse de l’allocation rentrée scolaire. L’axe « fiscalité des entreprises » recouvre  
la baisse des impôts de production. L’axe « compétences-emploi » inclut notamment le  
plan « 1 jeune, 1 solution ». L’axe « innovation » inclut notamment le PIA 4. Selon la  
classification de la DG Trésor, les trois premiers axes constituent le volet demande du plan  
de relance et les trois derniers le volet offre.  
GRAPHIQUE 5  
SOURCES : DG TRÉSOR, RESF 2021, BNP PARIBAS  
5
). Selon ce découpage en nombre d’axes, les volets « demande » et  
offre » du plan sont équilibrés. Sur la période 2020-2025, l’ensemble  
«
volet demande et 0,5 pour le volet offre). Sur la période 2020-2022,  
le surcroît de croissance provient pour près de 75% du volet demande  
du plan. Les mesures d’offre prennent ensuite le relais comme facteur  
de soutien. Les effets positifs attendus sont importants, en permettant  
non seulement un retour du PIB à son niveau d’avant-crise en 2022 et  
aussi un retour, dès cette année-là, de la croissance potentielle sur son  
des mesures évaluées représente 5 points de PIB (3 points sur 2020-  
2
022, près de la moitié des décaissements portant sur des mesures du  
9
volet demande ; 2 points sur 2023-2025, dont 85% de mesures d’offre).  
Ces 5 points de PIB contribuent à rehausser l’activité de 4 points en  
cumulé : le multiplicateur budgétaire global est évalué à 0,8 (1 pour le  
e
6
7
8
« France : De rapide, le retour à la normale se fait plus asymptotique », EcoPerspectives, 4 trimestre 2020.  
En moyenne annuelle, l’évolution de l’emploi resterait négative en 2021 (-120 000), pénalisée par le fort repli en 2020 (-480 000).  
Le redressement de l’emploi et du taux de marge des SNF fonctionne en vases communicants : dans le scénario central du gouvernement, en 2021, l’ampleur du second limite  
l’ampleur du premier.  
9
Le gouvernement chiffre à EUR 4,5 mds le montant des mesures de relance en 2020 et à EUR 37,4 mds en 2021 (27 en dépenses, 10 en recettes).  
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5
rythme antérieur (1,35%). L’écart de production, estimé à -9,4 points  
de PIB potentiel en 2020, se réduirait fortement en 2021 (-2,7 points)  
et serait quasiment refermé en 2023 (-0,1 point). La comparaison avec  
les dernières prévisions de croissance du FMI, également disponibles  
à l’horizon 2025, illustre également l’optimisme du gouvernement (et/  
ou le pessimisme du FMI). En 2025, le PIB français atteint 106 dans le  
scénario du gouvernement (base 100 en 2019) et 104 dans celui du  
FMI, sachant que le gouvernement se montre plus positif sur le début  
de période (2021-2022) mais qu’ensuite, sur 2023-2025, c’est au tour  
du FMI d’être plus optimiste.  
BUDGET VERT : LA PREMIÈRE D’UNE PREMIÈRE ÉBAUCHE  
Annoncé il y a un an, le premier « budget vert » de l’État français est  
au rendez-vous. Ce terme désigne un budget qui analyse les dépenses  
et les recettes publiques à l’aune de leur impact sur l’environnement  
(
favorable, défavorable, neutre), selon six critères environnementaux :  
lutte contre le changement climatique, adaptation au changement  
climatique, gestion durable des ressources en eau, transition vers une  
économie circulaire, lutte contre les pollutions, et préservation de la  
biodiversité*.  
Mais aussi importants que soient les effets attendus du plan de relance,  
aussi nécessaire et idoine que soit celui-ci, cela n’est pas suffisant pour  
retrouver le sentier de croissance d’avant-crise. Si l’on prend, par  
exemple, pour référence les prévisions du FMI d’octobre 2019, partant  
de 100 en 2019, le PIB français atteignait 109 en 2025, soit tout de  
même un écart de 3% avec le niveau post-crise du PIB dans le scénario  
du gouvernement. L’écart est de 2% si l’on compare les trajectoires de  
PIB potentiel d’avant et d’après-crise. Réduire cet écart, si ce n’est le  
combler, s’ajoute à la liste des défis à relever.  
Une dépense peut être favorable selon un critère et défavorable  
selon un autre. Une dépense est identifiée comme « verte » si elle  
est favorable à l’environnement sur au moins un critère, sans être  
défavorable par ailleurs. L’exercice permet notamment d’évaluer  
la compatibilité du budget vis-à-vis des engagements de la France  
comme l’accord de Paris.  
Cette année, pour le PLF 2021, la méthodologie de classification a été  
appliquée à l’ensemble des dépenses budgétaires et fiscales de l’État  
ainsi qu’à celles du plan de relance et fait l’objet d’un rapport dédié**.  
Les résultats sont les suivants :  
sur un périmètre totalisant EUR 488,4 mds, EUR 38,1 mds de  
dépenses « vertes » sont recensés ; les dépenses « brunes » se  
montent à EUR 10 mds et les « mixtes » à EUR 4,7 mds  
Le découpage du gouvernement montre également la part de  
communication politique et d’ambivalence d’un certain nombre de  
mesures, en particulier le chômage partiel et la rénovation énergétique,  
qui sont autant des mesures d’offre que de demande, du soutien aux  
entreprises qu’aux ménages, du court terme que de long terme. Ce  
découpage et les estimations d’impact sur la croissance permettent  
aussi au gouvernement de répondre à la critique faite d’un plan trop  
tourné vers l’offre et insuffisamment vers la demande à l’horizon de  
sur les EUR 100 mds du plan de relance, EUR 32 mds de  
dépenses satisfont au moins un critère environnemental ; sur ce  
montant, EUR 5,2 mds sont des dépenses « mixtes ».  
Ce chiffrage donne une apparente impression de simplicité et a le  
mérite de la lisibilité. Mais la complexité de la tâche est au contraire  
grande. Face à la difficulté d’évaluer, certaines missions ont été  
neutralisées à ce stade. Les résultats reposent sur des conventions  
méthodologiques susceptibles d’évoluer dans le temps. Ce premier  
budget vert n’est donc pas encore un produit fini mais il marque une  
première mondiale et un premier pas dans la bonne direction.  
2
021-2022.  
Mais, à peine l’encre du budget 2021 séchée, la donne était à  
nouveau bouleversée, courant septembre, avec la recrudescence de  
l’épidémie de Covid-19 et la nécessité d’un soutien supplémentaire à la  
croissance, plus immédiat. Ce soutien prend déjà forme : prolongation  
et extension d’un certain nombre des mesures d’urgence prises au  
Cf. France, budget 2020 : plus de relance, moins de rigueur – encadré : « Ver-  
dir les dépenses et les recettes de l’Etat », EcoFlash n°21, 22 octobre 2019  
*
* Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’Etat, septembre 2020  
1
0
printemps pour amortir le choc du confinement ; soutien aux plus  
modestes via une aide exceptionnelle de EUR 150 (plus EUR 100 par  
enfant) à destination des allocataires du RSA et des APL, des jeunes de  
moins de 25 ans et des étudiants boursiers, versée fin novembre. Ces  
mesures devraient faire partie du quatrième projet de loi de finances  
rectificatif (PLFR 4) pour 2020, annoncé il y a quelques temps déjà  
pour la fin de l’année pour, précisément, affiner et renforcer le soutien  
à l’économie. D’autres mesures vont aussi venir compléter le plan de  
SOURCE : GOUVERNEMENT FRANÇAIS, PRESSE, BNP PARIBAS  
1
1
relance . Des ajustements aux prévisions budgétaires analysées dans  
cette publication sont donc à prévoir.  
1
0 Exonération de charges ainsi qu’accès étendu et facilité au fonds de solidarité pour les secteurs et métiers fragilisés ; prolongation de 6 mois du PGE (au 30 juin 2021) ; examen du  
report du remboursement des PGE ainsi que d’un dispositif fiscal pour inciter les bailleurs à réduire les loyers des entreprises en difficulté.  
1 Comme l’élargissement du champ des PME pouvant bénéficier du taux réduit d’IS.  
1
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6
ANNEXE 1 : RÉCAPITULATIF DES MESURES D’URGENCE  
ANNEXE 2 : RÉCAPITULATIF DES MESURES FISCALES 2018-2021  
EUR mds  
2020  
4,5  
(2,9% du  
PIB)  
30,8*  
8,5**  
9,8  
EUR mds  
Total ménages  
2018  
-1,0  
2019  
-10,3  
2020  
-10,2  
2021  
-0,4  
6
Total mesures avec effet direct sur le solde public  
Suppression de la TH sur les  
résidences principales  
Remplacement de l’ISF par l’IFI  
Mise en place du PFU  
Augmentation des taux Agirc-Arrco  
-2,9  
-3,6  
-3,8  
-2,4  
Activité partielle  
Fonds de solidarité (hors part assureurs = EUR 0,4 md)  
ONDAM exceptionnel  
-3,2  
-1,4  
-0,3  
1,1  
-0,1  
-0,1  
-0,3  
0,1  
Compensation d’exonération de cotisations sociales  
Prolongation des revenus de remplacement et du décalage  
de l’entrée en vigueur de la réforme de l’assurance-chômage  
Aide exceptionnelle aux indépendants (CPSTI)  
Inclusion sociale et protection des personnes vulnérables  
Avances remboursables aux entreprises  
Report des déficits antérieurs sur l’assiette fiscale IS (carry-  
back)  
Achat de masques non-chirurgicaux  
Sinistralité PGE (nette des primes)  
Sinistralité BEI  
Crédits divers de dépenses de l’Etat (crédits  
supplémentaires d’urgence, autres crédits LFR III)  
5,2  
-0,0  
0,6  
0,0  
0,3  
0,0  
(part ménages)  
1,6  
Bascule cotisations / CSG  
Annulation hausse CSG pour les  
retraités modestes  
4,4  
-4,0  
-1,6  
0,4  
0,9  
0,9  
0,5  
Fiscalité du tabac (effet net)  
Hausse de la fiscalité énergétique  
(part ménages = 66%)  
Elargissement du crédit d’impôt pour  
l’emploi de personnes à domicile  
Prolongation et prorogation du CITE  
Exonération et défiscalisation des  
heures supplémentaires  
Réforme du barème de l’IR  
Exonération de cotisations pour les  
travailleurs indépendants touchés par  
la crise sanitaire  
0,9  
2,5  
0,4  
0,0  
-0,0  
0,4  
0,3  
0,0  
0,1  
-1,0  
-0,3  
0,8  
0,0  
-0,8  
-5,0  
0,6  
-3,0  
-0,2  
5,6  
76  
Total mesures de trésorerie sans impact sur le solde  
public  
(
3,4% du  
PIB)  
-0,8  
0,8  
Report des échéances de paiement de certains  
prélèvements obligatoires  
Remboursement anticipé de crédits d’impôt  
Fonds de développement économique et social (FDES)  
Outil d’intervention dans les entreprises en difficulté  
Avances et compensations aux collectivités territoriales  
38  
Total entreprises  
-8,6  
-1,2  
0,1  
-0,8  
-5,7  
-2,5  
-9,0  
-3,7  
Baisse du taux d’IS de 33% à 25%  
CICE – montée en charge et hausse  
de taux de 6% à 7%  
Surtaxe exceptionnelle d’IS  
Hausse de la fiscalité énergétique  
14  
1
20  
3
-3,4  
-4,8  
1,3  
-0,5  
-0,0  
-0,1  
-0,1  
-0,0  
0,0  
-1,3  
0,0  
327,5  
(
part entreprises = 34%)  
Augmentation des taux Agirc-Arrco  
part entreprises)  
Total mesures en garantie  
(14,7%  
du PIB)  
0,7  
(
Dispositif de garantie exceptionnelle de l’Etat pour les prêts  
aux entreprises (PGE)  
Activation d’une réassurance publique sur les encours  
d’assurance-crédit  
Mise en place d’une réassurance des crédits-export de court  
terme  
SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an  
Emergency – fond européen de financement des mesures de  
soutien à l’emploi)  
BEI (Pan-European Guarantee Fund – PEGF, dispositif  
européen de financement d’entreprises vulnérables)  
Prêt au FMI  
Relèvement du plafond d’autorisation prêt France FMI  
Prêt AFD outremer  
300***  
Réforme de la taxation des plus-  
values brutes à long terme  
Taxe sur les services du numérique  
Création d’un crédit d’impôt sur la  
taxe sur les salaires  
Suppression de la niche TICPE sur le  
gazole non-routier  
Limitation de l’avantage DFS dans le  
calcul des AG  
Exonération de cotisations pour les  
secteurs touchés par la crise sanitaire  
Baisse des impôts de production  
Retour IS de la baisse des impôts de  
production  
Ressources affectées à France  
Compétences contribuant au  
financement du PIC  
Total hors bascule CICE (hors  
France Compétences)  
Effet temporaire de la bascule du  
CICE en AG (effet sur les PO)  
Total y compris bascule CICE (hors  
France Compétences)  
0,4  
0,3  
0,2  
0,1  
0,6  
-0,2  
0,3  
10  
-0,6  
-0,0  
5
4,5  
0,4  
4,5  
-4,4  
4,4  
-10,0  
1,4  
2,5  
0,5  
0,5  
468  
TOTAL  
(21% du  
PIB)  
0,3  
1,3  
*
*
*
Enveloppe consommée à hauteur de EUR 21,8 mds au 20 septembre 2020  
* Enveloppe consommée à hauteur de EUR 6,2 mds au 25 septembre 2020  
** Enveloppe consommée à hauteur de 40% au 4 septembre 2020  
-9,3  
-9,0  
-20,0  
-29,0  
-15,9  
14,9  
-1,0  
-9,4  
0,5  
(
soit EUR 119,7 mds de prêts accordés)  
-9,3  
-8,9  
TH : taxe d’habitation ; ISF : impôt de solidarité sur la fortune ; IFI : impôt sur  
la fortune immobilière ; PFU : prélèvement forfaitaire unique ; CSG :  
contribution sociale généralisée ; CITE : crédit d’impôt transition énergétique ;  
IR : impôt sur le revenu ; IS : impôt sur les sociétés ; CICE : crédit d’impôt pour  
la compétitivité et l’emploi ; TICPE : taxe intérieure de consommation sur les  
produits énergétiques ; DFS : déduction forfaitaire spécifique ; AG :  
allègements de charges ; PIC : plan d’investissement dans les compétences ;  
PO : prélèvements obligatoires  
TABLEAU 2  
SOURCE : RESF 2021  
TABLEAU 3  
SOURCE : RESF 2021  
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QUI SOMMES-NOUS ? Trois équipes d'économistes (économies OCDE, économies émergentes et risque pays, économie bancaire) forment la Direction des Etudes Economiques de BNP Paribas.
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