Radioscopie de la croissance polonaise

Depuis le début des années 1990, la Pologne mène une politique de libéralisation économique qui, combinée à des réformes institutionnelles[1] et à la stabilité politique, a permis une croissance économique ininterrompue depuis 1992 (en moyenne 4,2% par an). Selon la classification de la Banque mondiale, la Pologne est un exemple de transition réussie d’une économie planifiée à niveau de « revenu moyen-faible » (USD 6 600 par habitant en parité de pouvoir d’achat en 1992, 64^e rang mondial selon le FMI) à une économie de marché à « haut revenu » depuis 2009 (USD 32 000 par habitant en 2018, 45^e rang mondial) et fortement intégrée au sein de l’Union européenne (UE) et aux chaînes de valeurs mondiales.

Un niveau de revenu par habitant en parité de pouvoir d’achat, désormais proche de 70% de la moyenne de l’UE-15, témoigne de la convergence réelle de la Pologne vis-à-vis de ses partenaires européens. Faibles au début des années 1990, les inégalités de revenu ont progressé dans la première phase de la transition avant de se réduire lentement au cours des quinze dernières années. Ainsi, la Pologne semble avoir évité le piège de la « trappe à revenu intermédiaire », au contraire de pays comme l’Argentine, le Brésil, le Mexique, la Turquie, voire la Roumanie, toujours classés parmi les économies à « revenu moyen-élevé ».

Cet article analyse, dans une première partie, le lien entre institutions et productivité à l’aide d’un modèle de frontière d’efficience, et en tire des enseignements pour le cas particulier de la Pologne. Une seconde partie présente une décomposition en termes d’offre de la croissance polonaise depuis la transition vers l’économie de marché, et discute des contraintes sur la croissance potentielle à moyen terme en intégrant notamment le lien entre institutions et productivité.

La qualité des institutions : facteur-clé de la productivité et de la croissance

La décomposition de la croissance en termes d’offre montre souvent que les différences de productivité expliquent plus significativement les

écarts de niveau de vie entre pays que l’accumulation des facteurs de production (capital et travail). Or, les travaux empiriques[2] consacrés à la relation entre la croissance économique et l’environnement institutionnel montrent le lien étroit entre ce dernier et le niveau de productivité.

La qualité et la stabilité des institutions sont primordiales pour la confiance des agents économiques. Elles permettent en effet de stimuler l’investissement privé, l’attractivité d’un territoire pour les investisseurs étrangers, l’esprit d’entreprise et l’innovation, pour optimiser l’allocation des ressources et des facteurs de production, et, in fine, pour soutenir la croissance économique.

La Pologne se positionne plutôt bien dans les grands classements internationaux de la gouvernance et de l’environnement des affaires : 33^e sur 190 pays pour le Ease of Doing Business 2019 de la Banque mondiale ; 37^e sur 135 pays pour le WEF Global Competitiveness Index 4.0 2018 edition ; 36^e sur 180 pays pour l’indicateur de perception de la corruption 2018 de Transparency International. Toutefois, malgré le rôle de garde-fou joué par l’UE, les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale et le pilier « Institutions » du WEF-GCI sont en repli depuis plusieurs années.

Cadre conceptuel : les frontières d’efficience

Notre objectif est ici d’étudier l’impact de la qualité institutionnelle, pour laquelle les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale sont considérés comme le meilleur proxy, sur la productivité des pays et, en particulier, celle de la Pologne.

Deux types de facteurs expliquent théoriquement les disparités de productivité entre pays : la technologie et l’efficience technique[3].

Selon Tiffin (2006), la diffusion rapide des techniques et du savoir à travers le monde limite le pouvoir explicatif de la technologie dans les écarts de productivité entre pays riches et pays pauvres. Sous cette
hypothèse, de moins en moins restrictive depuis l’effondrement du bloc soviétique et l’accélération de la globalisation, l’analyse de l’efficience technique revêt alors un rôle central.

Pour mesurer l’efficience technique par pays et ses liens avec la qualité des institutions, nous utilisons l’approche des frontières stochastiques (voir encadré). Cette technique économétrique est particulièrement adaptée dans les situations où les agents économiques opèrent de façon sous-optimale. Elle est appliquée à une fonction de production standard, enrichie d’un terme d’efficience technique en plus du trend qui reflète traditionnellement la productivité globale des facteurs (TFP)[4]. Le graphique 7 représente la notion de frontière d’efficience qui associe un niveau de production optimale pour chaque combinaison des facteurs capital et travail. La production observée s’exprime alors comme la production optimale multipliée par un taux d’efficience technique (TE) compris entre 0 et 1 (0 pour l’inefficience et 1 pour l’efficience).

Amélioration mais plafonnement de l’efficience technique de l’économie polonaise en lien avec les institutions

Les résultats des estimations du modèle pour un panel de 51 pays développés et émergents sur la période 1996-2017 (voir encadré) indiquent qu’une amélioration des variables institutionnelles retenues (i.e. cinq indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale) est associée à une diminution du terme d’inefficience et donc une réduction de la distance avec la frontière de production. Le graphique 10 illustre le lien entre qualité des institutions et niveau d’efficience.

Selon nos estimations (voir encadré), le taux d’efficience technique (TE) moyen des huit économies d’Europe centrale et orientale de notre échantillon a progressé de 45% à 50% entre 1996 et 2017. Dans le même temps, le TE moyen pour l’ensemble du panel de pays est demeuré stable (autour de 62%) et celui du groupe de référence, constitué des économies développées, supérieur à 80%. Une grande hétérogénéité caractérise les pays en transition. La République tchèque et la Hongrie affichaient dès 1996 un TE de 69% et 68%, en recul au cours des dernières années, surtout dans le cas de la Hongrie (65% en 2014 et 60% en 2017). À l’opposé, l’Ukraine se distingue par un TE très faible quoiqu’en amélioration de 24% en 2017, contre 17% en 1996.

La Pologne présente un bilan globalement positif en termes de niveau et d’évolution de son TE. De seulement 50% en 1996, le TE s’élevait à 59% en 2017 en recul toutefois depuis 2012 où il avait atteint 63%. Le graphique 9 illustre les progrès réalisés par la Pologne pour se rapprocher de la frontière d’efficience entre 1996 et 2017.

Ces résultats corroborent les faits stylisés suivants : les activités improductives, la production de biens inadaptés à la demande, la sous-utilisation des ressources et la mauvaise répartition des facteurs entre les secteurs ont constitué autant de sources d’inefficience dans les économies planifiées. L’ouverture économique et l’adoption d’institutions compatibles avec les principes et le fonctionnement de l’économie de marché ont contribué à l’amélioration de l’efficience technique dans les pays en transition depuis les années 1990. Selon Schiffbauer et Varela (2019), « l'intégration progressive dans l'UE a stimulé la croissance et la productivité en Pologne grâce à trois facteurs clés : (i) une ouverture accrue au commerce, aux investissements et aux talents, (ii) une concurrence domestique accrue et une harmonisation réglementaire avec l'UE, (iii) un ancrage des réformes par un engagement envers les institutions de l'UE ».

Toutefois les résultats de nos estimations semblent indiquer un plafonnement du taux d’efficience technique de la Pologne et de ses voisins d’Europe centrale et orientale autour de 60%. La capacité de ces pays à rattraper le groupe de référence des économies les plus avancées représente désormais un enjeu majeur pour les prochaines décennies.

Décomposition de la croissance depuis la transition économique et PIB potentiel

Nous présentons ici les résultats de nos estimations de la décomposition de la croissance économique polonaise en fonction des facteurs de production (capital et travail) et de l’évolution de la productivité globale des facteurs (TFP) sur la période 1996-2018[5]. Puis nous utilisons ce cadre classique d’analyse pour estimer la croissance potentielle polonaise à l’horizon 2025.

« Transpiration » par l’accumulation de capital et « inspiration » par le progrès technique

Entre 1996 et 2018, la croissance a reposé à 61% sur l’accumulation de capital et à 34% sur les gains d’efficience mesurés par la contribution à la croissance de la TFP, le reliquat provenant de l’accumulation du facteur travail. Ces résultats sont globalement conformes à ceux de Schiffbauer et Varela (2019) établis sur la période 2000-2014. Pour reprendre la terminologie de Paul Krugman, la « transpiration » pour la croissance, au travers de l’accumulation des facteurs de production, s’est opérée quasi-exclusivement par le capital physique. À côté de l’investissement privé domestique et étranger, l’investissement public a bénéficié des co-financements européens, notamment dans le cadre de projets d’infrastructures, la Pologne étant le premier récipiendaire de fonds structurels européens. Dans le même temps, l’« inspiration », reflet du progrès technique[6], a aussi contribué de façon substantielle à la croissance, soutenue notamment par l’amélioration du cadre institutionnel, de l’environnement des affaires et du capital humain.

Parallèlement, les contraintes démographiques ont limité l’accroissement de la population active et de l’emploi : baisse du taux de fertilité (1,4 enfant par femme en 2018 contre 2 en 1990), solde migratoire structurellement négatif et solde naturel (naissances moins décès) négatif depuis 2013, vieillissement de la population (17% de plus de 65 ans en 2018 contre 9% en 1990) et un taux d’activité inférieur à la moyenne européenne (70% contre 74% pour l’UE en 2018 selon Eurostat), notamment chez les femmes.

À défaut d’une augmentation significative de la quantité de travail, la qualité de l’emploi a progressé à travers l’amélioration du niveau d’éducation et la montée en compétences de la force de travail, en lien avec la sophistication de la production et des exportations polonaises. La part de la population active (15-64 ans) diplômée de l’enseignement supérieur est ainsi passée de 10% en 1997 à 27% en 2018 (données Eurostat), se rapprochant de la moyenne de l’UE (29%).

Selon le FMI (Selected Issues, février 2019), une analyse de la TFP effectuée avec des données d’entreprises indique que le secteur manufacturier a largement contribué à l'augmentation de la TFP sur la période 2005-2016. Les secteurs du commerce et de la construction ont également contribué positivement à la croissance de la TFP. Dans le même temps, la dynamique de la productivité a été négative dans le secteur minier et les services d’ « utilité publique » (utilities). Par ailleurs, les entreprises à capitaux étrangers et/ou exportatrices ont été plus performantes que les entreprises publiques et privées domestiques, avec des niveaux et des gains de productivité nettement supérieurs. Enfin, les entreprises de grande taille apparaissent plus productives mais moins dynamiques, à l’origine d’un resserrement de l’écart de productivité en fonction de la taille de l’entreprise sur la période étudiée.

Le découpage en quatre sous-périodes permet de nuancer et de préciser l’analyse de la décomposition de la croissance polonaise au gré du cycle économique :

Dans la phase initiale de transition (1996-2002), l’accumulation de capital a été fondamentale, contribuant à hauteur de 95% à la croissance du PIB polonais de 4,1% en moyenne, malgré un bas de cycle économique mondial en 2001-2002.

Entre 2003 et 2008, période de forte croissance de l’économie mondiale et d’intégration formelle de la Pologne au sein de l’UE (1^er mai 2004), la croissance économique polonaise a culminé à 4,8% par an. L’accumulation de capital est restée dynamique, bien qu’en ralentissement par rapport à la période précédente. Mais c’est surtout l’accélération de la TFP qui est à souligner, qui contribue pour moitié à la croissance économique.

Sur la période 2009-2013, marquée par la crise financière internationale et la crise de la zone euro, la croissance polonaise a sensiblement ralenti (2,8% par an), pour une large part en raison de la faiblesse de la croissance de la TFP. Selon le FMI, le ralentissement de la TFP reflèterait un essoufflement du progrès technique qui aurait débuté un peu avant la crise financière internationale, dans un contexte de diminution des effets des réformes structurelles antérieures, de ralentissement de l’innovation à la « frontière technologique », voire de vieillissement de la population.

Enfin, de 2014 à 2018 la Pologne a enregistré une croissance du PIB conforme à sa moyenne de long terme (4%) puis supérieure en 2017-2018 (5%). Le ralentissement de l’accumulation du capital, dont la contribution à la croissance a graduellement baissé de 3,9 points par an en 1996-2002 à 1,4 point en 2014-2018, a été compensé par une nouvelle accélération de la TFP. Sur cette dernière période, les gains d’efficience ont ainsi retrouvé leur niveau de contribution à la croissance de la période pré-crise, estimé à 2,5 points par an.

Freins à la croissance potentielle

Au-delà du retournement conjoncturel mondial, certains facteurs structurels pèsent sur le potentiel de croissance économique à moyen et long terme de la Pologne. Autour d’un scénario central[7] établissant la croissance potentielle à 2,9% à l’horizon 2025, nous estimons une hypothèse basse de 2,4% et une hypothèse haute de 3,4% (cf. graphique 12). Même dans le scénario le plus favorable, la croissance serait inférieure à la croissance tendancielle observée depuis trois décennies. Toutefois, même dans le scénario le plus pessimiste, le niveau de croissance demeure a priori compatible avec le stade déjà avancé de développement socio-économique du pays.

Hérité de la période de transition économique, le modèle fondé sur la compétitivité et les faibles coûts de main d’œuvre est fragilisé par un zloty considéré comme surévalué par de nombreux industriels locaux, et de généreuses politiques sociales et redistributives mises en place par le gouvernement. La revalorisation massive du salaire minimum était ainsi au cœur du programme du parti PiS, au pouvoir depuis 2015, lors des élections législatives remportées mi-octobre 2019.

Face au lent déclin démographique à l’œuvre depuis deux décennies, la situation de plein emploi se traduit par des pénuries de main-d’œuvre contraignant les capacités de production, notamment dans la construction et l’industrie. Jusqu’à présent, le recours aux travailleurs étrangers, notamment ukrainiens, a permis de limiter la hausse des coûts salariaux unitaires et les pressions inflationnistes grâce à la baisse du NAWRU (le taux de chômage n’accélérant pas les pressions à la hausse sur les salaires). Mais face à la concurrence européenne, surtout allemande, pour attirer des travailleurs qualifiés, l’innovation et l’automatisation sont des réponses aux pénuries d’offre de travail, à la recherche de gains de productivité et à la montée en gamme des produits polonais.

Le principal facteur différenciant nos trois scénarios de croissance est la contrainte démographique. Les projections démographiques (cf. graphique 13) établies par l’Office statistique polonais, Eurostat, les Nations-Unies, et l’US Census Bureau s’accordent sur une accélération de la baisse de la population polonaise, initiée en 2014, au cours des prochaines décennies (-0,3% par an d’ici 2030).

Malgré les mesures de politique familiale (allocations familiales, crèches, etc.) et une marge de progression du taux d’activité (notamment féminin) dans un contexte de tensions sur le marché du travail, seul un recours massif à l’immigration contrecarrerait l’hypothèse d’une contribution négative du facteur travail à la croissance économique à l’horizon 2025.

Par ailleurs, des facteurs conjoncturels et structurels plaident pour un ralentissement de la croissance de l’investissement, et donc l’accumulation du capital, à court et moyen terme. Les taux de croissance de la FBCF, observés depuis deux ans, ne paraissent pas soutenables au regard du retournement du cycle (investissement privé en machines-équipements et dans la construction) et de la réduction attendue des dotations européennes au titre des fonds structurels pour 2021-27 (investissement public).

Enfin, la qualité de l’environnement des affaires s’est plutôt détériorée au cours des dernières années même si, d’après nos simulations, la contribution négative à la croissance a été marginale. L’amélioration du cadre institutionnel, le renforcement du capital humain la recherche de gains de productivité à travers l’innovation (cf. graphique 14) et la montée en gamme des produits polonais seront primordiaux pour soutenir la croissance économique à moyen et long terme.

* * *

La trajectoire macroéconomique de la Pologne depuis la transition post-communiste, initiée au début des années 1990, est remarquable. La réforme des institutions et la stabilité politique ont accompagné l’ouverture économique. Une croissance économique soutenue et relativement stable a permis une convergence vers les « standards socio-économiques » des pays dits « avancés ».Vainqueur des élections législatives du 13 octobre 2019, le gouvernement sortant, a promis la prospérité pour tous. Mais des freins structurels à la croissance pourraient compliquer les efforts de rattrapage que la Pologne doit encore accomplir pour rejoindre le niveau de revenu des autres pays de l’Union européenne.

Références

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[1] Reprenant la définition de Tiffin (2006), le concept d’ « institutions » se réfère aux contraintes et incitations formelles et informelles qui structurent la capacité individuelle à agir de manière productive et coopérative. Typiquement, un cadre institutionnel favorable au marché sera fondé sur l’Etat de droit, le respect des droits de propriété, des contrats exécutoires, un gouvernement impartial et transparent, etc.

[2] Citons l’analyse de Barro (1991) effectuée sur 98 pays sur la période 1960-1985 montrant la relation positive entre le taux de croissance et la stabilité politique. Mauro (1995) conclut que la corruption, la bureaucratie et l’instabilité politique sont liés négativement et significativement à la productivité et à l’investissement. Sekkat et Méon (2004) montrent que la qualité des institutions (lutte contre la corruption et efficacité du gouvernement) favorise les investissements directs étrangers (IDE).

^[4] La décomposition de la croissance en termes d’offre reposant sur l’analyse standard de la fonction de production est inspirée du modèle de Solow (1956). Elle permet d’estimer les contributions à la croissance des facteurs de production (capital et travail) et de l’évolution de la productivité globale des facteurs (TFP ou « résidu de Solow »). La TFP est une variable inobservée. Elle se définit comme le progrès technique résultant du degré d’efficience dans l’allocation et la combinaison des facteurs de production, de la qualité des infrastructures et du capital humain, des efforts consentis en matière de R&D (ces dépenses sont au moins pour partie dans le stock de capital), auxquels contribuent largement le cadre institutionnel et l’environnement des affaires.

[5] Pour estimer le TFP nous utilisons une fonction Cobb-Douglas classique :

À partir de cette équation et sous certaines conditions (rendements d’échelle constants, concurrence parfaite), la croissance du PIB peut être décomposée comme suit :

où Y représente le PIB réel, A la productivité globale des facteurs (TFP), K le stock de capital physique calculé selon la méthode de l’inventaire perpétuel et L la population active ajustée à une appréciation du capital humain par le nombre moyen d’années de scolarité. Le coefficient ? , la part du capital dans la production, est normalisé à 0,3.

[6] Les termes «inspiration» et «transpiration», associés à la croissance économique au travers de gains d’efficacité et l’accumulation des facteurs de production, remontent à un article de Paul Krugman paru dans le magazine Foreign Affairs en 1994, faisant référence au «miracle asiatique». Selon lui, il n’y avait pas eu de miracle en Asie de l’Est, la croissance rapide n’ayant été que le résultat d’investissements massifs et d’une forte augmentation de l’emploi, plutôt que de gains de productivité, c’est-à-dire la « transpiration » plutôt que l’ « inspiration ».

[7] Nos scénarios sont basés sur différentes hypothèses relatives à l’effort d’investissement entre 2019 et 2025. Le taux de croissance annuel moyen des investissements dans les scénarios central, haut et bas est respectivement égal à 4,6%, 5,1% et 4,1%.